Réforme du secteur de la sécurité

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Le concept de "réforme du secteur de la sécurité" (RSS), apparu vers la fin des années 1990, vise à créer un lien direct entre développement et sécurité. L’élément fondateur repose sur le fait qu’il ne peut y avoir de développement économique et de réduction de la pauvreté sans sécurité, et inversement. Plusieurs organisations internationales, liées au développement, ont ainsi lancé le débat, comme le PNUD en 1994, la Commission pour le Développement humain en 2003 ou encore l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 2004.

 

Un concept mal défini

Dans ce contexte, la RSS concerne essentiellement les Etats en sortie de conflit ou en transition démocratique, et constitue un élément central des réformes à mettre en œuvre en matière de démocratisation, bonne gouvernance, développement économique et transformation pacifique des sociétés. Ainsi, d’après l’OCDE, "les forces de sécurité responsables et devant rendre des comptes réduisent les risques de conflit, assurent la sécurité des citoyens et créent un environnement favorable au développement durable. L’objectif en général de la RSS est d’établir un environnement sécurisé qui stimule le développement".

 

Les définitions du secteur de la sécurité restent cependant nombreuses, en fonction des compétences et des intérêts de l’organisation internationale qui souhaite s’impliquer dans la réforme. Chaque intervenant a sa propre conception - plus ou moins large - de la RSS, et les expressions utilisées sont synonymes et interchangeables : réforme du secteur de la sécurité, réforme du système de la sécurité, modernisation du secteur de la sécurité, transformation du secteur de la sécurité, reconstruction du secteur de la sécurité, etc.

 

Les définitions récentes proposées sont tellement générales, qu’elles perdent de facto un peu de leur valeur explicative. Les Nations Unies ont, par exemple, proposé la définition suivante du secteur de la sécurité en 2008, dans le rapport du Secrétaire général intitulé "Assurer la paix et le développement : le rôle des Nations Unies dans l’appui à la réforme du secteur de la sécurité" [1] :

 

« les termes "secteur de la sécurité" désignent, d’une manière générale, les structures, les institutions, et le personnel chargés de la gestion, de la prestation et de la supervision des services de sécurité dans un pays. L’on s’accorde habituellement à inclure dans ce secteur la défense, la police, l’administration pénitentiaire, les services de renseignement, les organismes chargés du contrôle des frontières, la douane et la protection civile. Y figurent aussi les services judiciaires chargés de statuer sur les allégations d’actes délictueux et d’abus de pouvoir. Le secteur de la sécurité comprend aussi les acteurs qui gèrent et supervisent l’élaboration et l’application des mesures de sécurité, tels que les ministères, les organes législatifs et certains groupes de la société civile. On compte aussi, parmi les acteurs non étatiques du secteur de la sécurité, les autorités coutumières ou informelles et les services de sécurité prives ».

 

Certaines organisations ou pays incluent également les institutions de sécurité non-statutaires dans le secteur, telles que les guérillas, les milices privées ou encore les structures criminelles.

 

En matière de réforme, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE a proposé la définition suivante [2] :

 

« La réforme du secteur de la sécurité est la transformation du système de sécurité qui inclut tous les acteurs, leurs rôles, leurs responsabilités et leurs actions afin qu’ils travaillent ensemble pour gérer et opérer le système d’une façon plus compatible avec les normes démocratiques et les principes sains de bonne gouvernance et ainsi contribuent à établir un cadre sécuritaire fonctionnant correctement. »

 

Le Secrétaire général quant à lui, estime que la RSS [3]"s’entend d’un processus d’analyse, d’examen et d’application, aussi bien que de suivi et d’évaluation mené par les autorités nationales et visant à instaurer un système efficace et responsable pour l’Etat et les citoyens, sans discrimination et dans le plein respect des droits de l’homme et de l’état de droit".

Une approche inclusive et holistique

Alors que traditionnellement, les actions des donateurs en matière de RSS se basaient essentiellement sur le renforcement du contrôle démocratique et civil des institutions de sécurité, voire sur le soutien à l’achat d’armement surtout pendant la guerre froide, l’approche défendue actuellement est beaucoup plus inclusive et holistique. Selon Herbert Wulf, les initiatives pour la RSS concernent quatre points [4] :

 

l’aspect politique : par le biais de la bonne gouvernance, il s’agit de renforcer le contrôle démocratique et civil du secteur de la sécurité, y compris par l’intermédiaire d’actions de soutien envers la société civile ;

l’aspect économique : dans un environnement économique souvent très dégradé, l’allocation des ressources humaines, financières et matérielles du secteur de la sécurité doit être rationalisée afin de ne pas constituer une dépense trop lourde pour l’Etat. Un secteur de la sécurité pléthorique, que l’on retrouve souvent dans des Etats en sortie de conflit reste, en outre, un facteur potentiel de déstabilisation. Les actions en faveur du DDR (Désarmement, Démobilisation et Réintégration) peuvent donc s’inscrire dans le cadre de la réforme plus globale du secteur de la sécurité.

l’aspect social : vise à s’assurer que le secteur de la sécurité et ses acteurs garantissent avant tout la sécurité interne et externe de la population, introduisant par la même la notion de "sécurité humaine", aussi bien au service de la population que de l’état de droit. Une place particulière est dévolue au rôle des femmes et des enfants, souvent premières victimes des situations d’insécurité.

l’aspect institutionnel : les rôles et responsabilités des différents acteurs doivent être clairement définis afin d’éviter des sources de conflits susceptibles de dégénérer dans un environnement instable.

Parallèlement, face à la multiplication des actions en faveur de la RSS de la part des donateurs, l’accent a été mis sur un certain nombre de principes supplémentaires :

l’appropriation locale : l’assistance doit prendre en compte les besoins et objectifs définis par les autorités locales. Ceci sous-entend que la responsabilité ultime de l’application de la réforme relève des autorités locales. En effet, la RSS est un processus fondamentalement politique, faisant intervenir des institutions liées à la souveraineté nationale et susceptibles de modifier fondamentalement l’échiquier politique dans un pays donné. L’application de ce principe est le seul moyen qui permette à ce que la réforme soit durable et viable. L’ONU rappelle d’ailleurs explicitement que les Etats membres et leurs institutions sont les principales entités chargées d’assurer la sécurité, qui relève du droit souverain et de la responsabilité de chaque Etat.

l’approche holistique : la réforme doit être globale pour éviter d’introduire des faiblesses systémiques. Une police efficace est-elle réellement utile si le système judiciaire souffre de lacunes majeures ? Le corollaire est que la RSS est composée d’un grand nombre d’éléments très divers : différents thèmes, différents processus et différents systèmes organisationnels. Les praticiens de la RSS reconnaissent que, d’un point de vue technique, le développement de la sécurité et de la justice est un processus complexe.

une approche sur mesure : au-delà des principes généraux de la RSS, il s’agit avant tout de répondre aux besoins spécifiques d’un pays et de sa population tout en prenant en compte l’environnement politique.

une approche coordonnée : l’ampleur de secteur de la sécurité et la multiplicité des acteurs nécessite que la communauté des donateurs se coordonne le plus en amont possible afin d’éviter les duplications et garantir une cohérence des actions engagées.

L’implication des Nations Unies dans la RSS

Les opérations de soutien à la réforme du secteur de la sécurité se sont multipliées depuis le début des années 2000, lorsque la nécessité d’appuyer la RSS dans le cadre d’une démarche plus globale (accord de paix, transition démocratique) a été comprise.

 

Le Département des Affaires politiques du Secrétariat des Nations Unies a ainsi aidé les parties au Guatemala et au Salvador à intégrer, dans leurs accords de paix respectifs, des dispositions relatives au rôle et aux responsabilités des forces de sécurité. Il a également encouragé les parties au Népal à prendre en compte les questions relatives au secteur de la sécurité dans le processus de paix.

 

Sur le plan des opérations de maintien de la paix, l’ONU s’est impliquée dans le domaine de la RSS en Sierra Leone dès 2002, mais également au Timor-Leste, en Côte d’Ivoire, au Liberia, et en République démocratique du Congo dans les années suivantes. La future mission au Sud-Soudan comprendra très probablement un important volet de soutien à la RSS. Mieux encore, la nécessité d’établir un secteur de la sécurité efficace, responsable et respectueux des droits de l’homme tend à devenir une partie intégrante des stratégies de sortie des opérations de maintien de la paix.

 

D’autres institutions du système onusien, tels que le Bureau d’appui à la consolidation de la paix, du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH), le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM), l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime, ou encore le Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) sont engagées dans des actions de soutien à la RSS dans des pays aussi variés que le Kosovo (Serbie), le Népal ou Haïti ou encore l’Ouganda.

 

L’ampleur du secteur de la sécurité, alliée à la diversité des tâches à accomplir dans le cadre de sa réforme et à l’absence de cadre normatif, ont conduit l’ONU à entamer un renforcement dans certaines de ses structures dévolues au secteur de la sécurité. La restructuration du Département des opérations de maintien de la paix en 2007 initiée par Ban Ki-moon a ainsi conduit à la création d’un Bureau de l’état de droit et des institutions chargées de la sécurité (dirigé par un Sous-Secrétaire général, le Russe Dmitry Titov). Au sein de ce bureau, l’unité d’appui à la réforme du secteur de la sécurité se compose de spécialistes de plusieurs disciplines. Ceux-ci fournissent des conseils techniques sur la RSS au DOMP et aux opérations de maintien de la paix, aux autres entités des Nations Unies ainsi qu’aux partenaires nationaux et internationaux engagés dans la RSS. Cet appui se fait essentiellement au niveau politico-stratégique, notamment en facilitant les dialogues nationaux sur la RSS dans des situations de post-conflit, en fournissant un appui aux processus visant à réformer les politiques nationales et structures de sécurité ; en donnant des conseils spécialisés et une orientation stratégique aux programmes et projets de RSS, en facilitant un appui des Nations Unies cohérent et global et en appuyant la mobilisation de ressources (humaines et financières) pour la RSS. Cette unité, encore toute nouvelle, est parvenue à s’imposer dans le paysage institutionnel onusien. Elle doit cependant encore faire face à de nombreux défis.

 

Sur le terrain, les opérations de maintien de la paix doivent prendre en compte la RSS en tant que telle. Au Sud-Soudan, la Mission des Nations Unies comprend depuis quelques années une cellule de coordination et de conseil dévolue à la justice et à la RSS, chargée de veiller à la cohérence des réformes mises en œuvre et de fournir un appui aux autorités locales.

 

En République démocratique du Congo, la résolution 1856 du Conseil de sécurité du 22 décembre 2008 mandate la MONUC, aujourd’hui Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), de, entre autres, "contribuer aux efforts déployés par la communauté internationale pour aider le Gouvernement congolais à mener à bien la planification initiale de la réforme du secteur de la sécurité, à constituer une armée congolaise crédible, solide et disciplinée et à renforcer les capacités de la Police nationale congolaise et des autres services de maintien de l’ordre". Dans ce contexte, depuis mai 2008, le Représentant Spécial du Secrétaire général (RSSG) a établi un Bureau de Coordination de la Réforme du Secteur de la Sécurité. Ce Bureau travaille sous la direction du RSSG et est en étroite collaboration avec les Représentants adjoints, le Commandant de la Force, le Commissaire de la Police et les Chefs des Droits de l’Homme, de l’Unité Etat de Droit, du Bureau Intégré. Le Coordonnateur conseille le RSSG sur les questions relatives à la RSS. Il a également pour tâche de soutenir et de faire avancer le mandat de la Mission au regard du développement de la stratégie politique sur la matière et assure le rôle de coordination de la réforme des trois piliers (armée, police et justice) au sein de la Mission. D’autres organisations internationales (notamment l’Union européenne avec les missions EUSEC – réforme de l’armée – et EUPOL – réforme de la police) et onusiennes participent aux instances de coordination mises en place avec le soutien du Bureau, avec plus ou moins de succès.

La RSS, un bilan mitigé ?

De l’aveu même du Secrétaire général des Nations Unies, les progrès enregistrés en RDC en matière de RSS ne sont guère encourageants. Dans un certain sens, la RSS a été victime de son succès. Toute initiative dans le domaine du secteur de la sécurité, aussi minime soit-elle, a souvent été labélisée comme contribution directe à la RSS. Les initiatives plus ou moins heureuses dans ce domaine se sont généralisées ces dernières années et la RSS est devenue un réceptacle d’initiatives innombrables qui, d’une certaine manière, sont liées à la sécurité.

 

Le premier obstacle réside dans la complexité de transposer sur le terrain les principes louables de la RSS. Souvent, le simple soutien à certains organes de sécurité étatiques se fait au nom de la RSS, alors même que celle-ci suppose des changements sensibles cohérents et multisectoriels. Le renforcement des capacités opérationnelles d’une armée fait-il partie de la RSS si cette même armée obéit à un système politique fondamentalement partisan et peu soucieux de l’intérêt général ? Parallèlement, un programme de soutien à la police et aux forces armées, comme c’est le cas actuellement en RDC ou au Liberia, est-il réellement conforme à l’esprit de la RSS à partir du moment où la justice, largement dysfonctionnelle, ne fait pas l’objet de la même attention ?

 

Plus encore, l’ampleur des réformes institutionnelles attendues dans le cadre de la RSS est peut-être trop importante pour pouvoir la confier à la seule RSS. Comme le rappelle David Chuter, "le problème en RDC est que le temps n’est pas arrivé pour une intégration des différentes forces de sécurité, et que les chefs des différentes factions ne sont pas prêts à offrir un soutien politique au processus. C’est un problème politico-militaire d’ordre stratégique, et non pas un problème de la RSS proprement dit [5]" . Par ailleurs, certains principes généraux de la réforme ont trait à la place de l’exécutif dans l’architecture constitutionnelle, les systèmes de contrôle et de contre-pouvoirs, ainsi que la vision sécuritaire du pays. Ce sont toutes des questions éminemment politiques qui ne peuvent être traitées uniquement dans le cadre de la RSS. Il ne faut pas oublier que la réforme du secteur de sécurité reste un sous-ensemble d’une réforme économique, politique et sociétale plus large. Elle touche des domaines éminemment sensibles à la fois pour les autorités locales que pour certains pays qui ne souhaitent pas que leurs programmes de coopération bilatérale soient connus par la communauté internationale. Dans une même logique, certains principes de bonne gouvernance, de contrôle parlementaire ou civil sur tous les organes de sécurité ne sont pas adaptés à tous les environnements d’opération. Que faire si le parlement lui-même souffre d’un grave manque de légitimité ou est basé sur des pratiques de corruption, de clientélisme, voire de népotisme ? La signification même de la société civile ne diffère-t-elle pas d’un environnement culturel à un autre ? En allant encore plus loin, certains programmes de RSS sont appliqués dans des pays où l’Etat lui-même souffre d’un déficit de légitimité. Dans un contexte ou le monopole de violence légitime est contesté, faut-il conduire des mesures de RSS au risque de décrédibiliser le concept même de RSS ?

 

Certains experts prônent une approche plus graduelle et pragmatique de la RSS. Un groupe de chercheurs autour de Damien Lilly [6] a proposé une catégorisation des pays en cinq groupes distincts : les démocraties en voie de consolidation, les démocraties en faillite, les démocraties en transition, les sociétés en proie aux violences et les Etats en reconstruction. Dans ce contexte, les objectifs de la RSS doivent être adaptés à l’environnement politique dans lequel elle opère pour répondre à des besoins immédiats.

 

Pour David Chuter [7], les activités dans les pays post-crise visant à améliorer la performance des secteurs de sécurité devraient avant tout respecter un certain séquençage, et pourraient par ailleurs être regroupées sous une rubrique « Actions envers un secteur de sécurité post-crise », dont la RSS, dans son sens traditionnel de transparence et de responsabilité, ferait partie. Les étapes seraient alors les suivantes :

 

un pouvoir central incontesté existe-t-il ?

ce pouvoir incontesté, possède-t-il le monopole de violence légitime ?

Si le conflit est termine, et que le monopole est par ailleurs exercé par un gouvernement incontesté, quel avenir pour les anciens combattants dans l’immédiat ?

Quels sont les besoins sécuritaires du pays à moyen terme et quelles missions confier aux acteurs de sécurité ?

Quelles sont les obstacles à surmonter (financement, formations, corruption..) pour construire un secteur de sécurité efficace ?

Enfin, un secteur de sécurité efficace établi, quelles sont les mesures à prendre pour répondre aux normes démocratiques ?

Le concept de réforme du secteur de la sécurité est en quelque sorte victime de son succès. Les causes structurelles sous-jacentes des différentes crises et conflits ne peuvent être résolues par des solutions rapides qui passeraient essentiellement par des actions en matière de RSS. Celle-ci doit être intégrée dans un processus de réformes systémiques de long terme. Elle doit par ailleurs être cohérente avec les objectifs généraux définis, ce qui suppose une coordination étroite entre les différentes organisations internationales impliquées dans ces projets. Elle doit enfin être graduelle et flexible, afin de mieux prendre en compte les spécificités des Etats, des cultures et des sociétés.

 

Franck Neisse

Consultant en gestion de crises 
Bruxelles 
5 mai 2011


[1] ONU, Rapport A/62/659-S/2008/39 du 23 janvier 2008

[2] OECD DAC, Conflict, Peace and Development Cooperation in The DAC Guidelines : Helping Prevent Violent Conflict, 119 (Paris : OECD DAC, 2001).

[3] ONU, op.cit

[4] Herbert Wulf, Security Sector Reform in Developing Countries, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, Eschborn, 2000

[5] David Chuter, « La réforme du secteur de sécurité : un outil utile pour la sortie de crise ? », Annuaire Français des Relations Internationales, 2010, Vol. XI.

[6] Damien Lilly, Robin Luckham and Michael van Tangen Page, A goal oriented approach to governance and security sector reform, London International Alert, 2002, 2

[7] Chuter, op.cit