Régionalisation des opérations de paix

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Selon le contexte et les auteurs, le concept de régionalisation des opérations de paix peut désigner trois processus différents qui, quoique souvent liés, doivent néanmoins être considérés comme distincts pour les besoins de l'analyse :

 

- Implication croissante des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité au sein de leur aire de compétence ;

- Engagement prioritaire des puissances dans la résolution des conflits à l'intérieur du périmètre de leur sphère régionale d'intérêt ;

- Forces de maintien de la paix constituées essentiellement par des contingents en provenance de pays de la région de déploiement.

 

Ces évolutions contrastent nettement avec la situation qui prévalait il y a à peine une décennie. Les organisations régionales étaient peu impliquées dans la gestion des questions de sécurité. Il n’était pas rare de voir les puissances s’engager avec détermination dans la résolution de conflits situés en dehors de leur environnement régional (France au Cambodge, Belgique en Somalie). Enfin, les forces de maintien de la paix montraient un visage résolument international. La participation de troupes en provenance de pays de la région de déploiement étant l’exception - neutralité oblige - plutôt que la règle.

Un caractère politique

Une des particularités du débat sur la régionalisation du maintien de la paix tient dans son caractère politique voire idéologique. C’est ainsi que les trois processus mentionnés ci avant sont le plus souvent énoncés sur le mode négatif :

Estompement du rôle de l’ONU dans le règlement des conflits régionaux ; 
Désintérêt des puissances occidentales vis-à-vis des crises survenant en dehors de leur environnement régional ; 
Désengagement militaire des puissances occidentales à l’égard de certaines régions devenues « zone de non intervention ».

 

L’on perçoit bien que, formulé de la sorte, le processus de régionalisation revêt une connotation nettement négative. Dans cette acception, le discours sur la régionalisation du maintien de la paix tend à instruire un procès en égoïsme à l’encontre des puissances occidentales. Celles-ci seraient coupables de déserter le maintien de la paix version ONU et de ne plus tenir le Conseil de sécurité pour l’instance centrale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale. Rappelons que le chapitre VIII de la Charte des Nations unies établit quelques principes simples relatifs aux accords régionaux. Le premier paragraphe de l’article 52 fait preuve d’une relative timidité puisqu’il se borne à reconnaître qu’aucune disposition de la charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional. Dans la foulée, le même paragraphe s’empresse toutefois de préciser que les activités des dits organismes doivent être compatibles avec les buts et les principes des Nations unies.

 

L’article 52 de la Charte valorise le rôle des organisations régionales dans le cadre du règlement pacifique de différends tel qu’il est envisagé par le chapitre VI. Le texte demande aux Etats membres d’utiliser ces dernières en priorité pour régler d’une manière pacifique les différends d’ordre local avant de les soumettre au Conseil de sécurité. Même si le terme ne figure pas dans le texte, c’est bien le principe de subsidiarité qui se trouve affirmé ici. Il se voit confirmé dans le paragraphe 3, lequel enjoint le Conseil de sécurité d’encourager le règlement pacifique des différends d’ordre local par les organisations régionales, soit sur l’initiative des Etats intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité.

 

L’article 53 traite du cas particulier des mesures coercitives relevant du chapitre VII de la Charte. D’une part, il ouvre la voie à une possible utilisation des organisations régionales par le Conseil de sécurité pour l’application de telles mesures. D’autre part, ledit article affirme le monopole du Conseil de sécurité sans l’autorisation duquel aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux.

Des avantages et des inconvénients

Pour les avocats d’une implication accrue des organisations régionales dans les opérations de paix, les avantages les plus souvent cités sont les suivants :

  • Proximité géographique ;
  • Rapidité accrue ;
  • Implication des puissances régionales ;
  • Consensus plus aisé des Etats membres ;
  • Consentement des parties plus facile à obtenir ;
  • Non interférence de puissances tierces.

 

Un recours accru aux organisations régionales ne va cependant pas sans présenter certains inconvénients. Les plus fréquemment évoqués sont les suivants :

Neutralité vs. Intérêt national : Le contexte régional se prête parfois assez mal au respect de la condition de neutralité de la tierce partie. En effet, les puissances régionales membres de l’organisation se montreront rarement indifférentes à l’issue d’un conflit éclatant au sein même de leur zone d’intérêt. 
Jeu de puissance : L’argument qui précède est renforcé par le fait que la plupart des organisations régionales sont dominées par un Etat : CEDEAO par le Nigeria, l’Organisation des Etats américains et l’OTAN par les Etats-Unis. 
Limitation des capacités : Hormis l’OTAN, dont le cas est particulier, aucune organisation régionale dans le monde ne possède les capacités requises pour mener des opérations de maintien de la paix de façon autonome. 
Légitimité : Aucune organisation régionale ne possède une légitimité comparable à celle de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix. Bien entendu, cette légitimité résulte d’abord de la Charte elle-même mais elle s’appuie aussi sur la formidable expérience acquise par l’organisation depuis les premières opérations imaginées par Pearson et Hammarskjöld. Le soldat coiffé du Casque bleu et le véhicule blanc marqué des lettres « UN » font désormais partie des images familières dont la symbolique est universelle, au même titre que la Croix-Rouge, par exemple. Si certaines organisations régionales ont développé des savoir-faire spécifiques - telle l’OSCE en matière de supervision d’élections - aucune ne peut se prévaloir d’une expérience et d’une légitimité qui approchent celle de l’ONU en matière d’opération de maintien de la paix. 
Interférences extérieures : Une dernière limite de la gestion d’un conflit par une organisation régionale réside dans son incapacité à peser sur des éléments extérieurs à son aire géographique. Or, il n’est pas rare que certains facteurs décisifs dans la résolution du problème se situent en dehors du champ d’action de l’organisation concernée.

 

La tendance actuelle à reléguer la Conseil de sécurité au rôle d’instance notariale, chargée d’entériner et de revêtir du sceau de la légalité internationale des décisions prises ailleurs s’accompagne d’une grande réticence des pays occidentaux à placer leurs troupes sous commandement onusien. Du coup, ce que l’on dénomme « régionalisation du maintien de la paix » recouvre en réalité un processus rampant de désengagement occidental vis-à-vis des opérations de l’ONU au profit d’opérations menée dans le cadre d’organisations contrôlées par les Occidentaux ou dans le cadre de coalitions de circonstances mais toujours sous contrôle occidental. Cela ne signifie pas que les Occidentaux se replient sur eux-mêmes mais que, pour les raisons évoquées plus haut, ils rejettent le carcan de l’ONU pour leurs forces militaires.

Le retour de l’ONU

Ce mouvement de minoration du rôle de l’ONU pourrait cependant trouver assez vite sa limite. En effet, pour des pays comme la France et la Belgique, la distanciation à l’égard du maintien de la paix onusien devient assez rapidement incompatible avec l’appel très général au renforcement du rôle de l’ONU que ces même pays appellent de leurs vœux au nom du multilatéralisme. Alors qu’ils partagent avec nombre de pays du Sud le refus d’une position hégémonique des Etats-Unis, des convergences s’établissent tout naturellement entre eux sur la promotion de l’ONU et le renforcement de la légitimité du Conseil de sécurité à travers l’élargissement de cet organe. Du coup, sous peine d’incohérence, ces pays devront tôt ou tard retrouver le chemin des opérations de paix de l’ONU.

 

En conclusion, l’on pourrait dire qu’il existe deux catégories d’organisations régionales. Les unes, dominées par les puissances occidentales (OTAN, UE, OSCE), fournissent un cadre multinational de substitution à celui de l’ONU. Les autres, pauvres et dénuées des moyens requis, sont supposées prendre en charge les conflits qui éclatent dans leur zone de compétences, dispensant ainsi les Occidentaux d’y risquer leurs propres troupes lorsqu’ils estiment que leur intérêt n’est pas en jeu. En définitive, la question de la régionalisation du maintien de la paix apparaît presque comme un faut débat. En théorie, les organisations régionales pourraient jouer un rôle utile dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale dans le cadre d’un partenariat clair entre celles-ci et l’ONU. Ce partenariat devrait reposer sur deux principes essentiels : la subsidiarité et la primauté du Conseil de sécurité. Mais cette vision demeure éminemment théorique en raison de la diversité des organisations régionales, notamment en terme de capacité d’action. Les unes surclassent largement l’ONU et offrent donc à leurs membres un cadre de substitution idéal à une Organisation dont la crédibilité militaire leur apparaît durablement hypothéquée. A l’inverse, les autres organisations régionales pèchent par insuffisance de capacité politique, financière et militaire. Du coup, assez rapidement, ces organisations n’ont d’autre choix que de faire appel à l’ONU, laquelle dépend à son tour des puissances occidentales pour la constitution de forces de maintien de la paix d’une certaine ampleur.

 

Michel Liégois
Université catholique de Louvain