Relations civiles/militaires

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On entend par relations civiles/militaires les différentes relations et interactions entre les acteurs militaires et civils dans une opération de paix. Les acteurs militaires désignent les structures militaires et les troupes qui sont dirigées par la Division militaire du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP/DPKO) de l'ONU, par une coalition d'États volontaires (cas de l'opération menée en 2004 en Haïti par les États-Unis, le Canada et la France) ou une alliance d'États (OTAN au Kosovo ou en Afghanistan, Union Africaine au Soudan).

 

De leur côté, les acteurs civils désignent l’ensemble des composantes civiles impliquées dans la résolution des conflits : dépendant du système des Nations Unies (Division Police Civile du DOMP, agences humanitaires et de développement, Département des affaires politiques) et qui ne sont pas forcément commandées par le DOMP/DPKO (agences humanitaires et de développement des Nations Unies) ; ou extérieures aux Nations Unies, à l’instar des organisations internationales ou nationales qui ont pour mandat d’intervenir dans les missions de paix (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, agences nationales d’aide et de coopération, missions politiques, économiques ou policières de l’Union Européenne, de la Communauté des États Indépendants).

 

Les relations civiles/militaires ont pris une importance croissante depuis la fin des années 1980, puisque c’est à cette période que les missions de première génération (interposition) ont progressivement cédé la place à des missions plus ambitieuses. Alors que les premières se satisfaisaient de composantes civiles mineures, comptant surtout sur l’efficacité de la surveillance militaire, les opérations multidimensionnelles de maintien de la paix prirent des responsabilités toujours plus importantes dans le domaine civil : formation des polices locales, surveillance et organisation d’élections, renforcement des capacités administratives des États, aide économique... La complexification des missions alla de pair avec une multiplication des acteurs et une interdépendance toujours plus importante, rendant cruciale les relations entre les différentes composantes de la présence internationale. En termes de coordination, cependant, les relations avec les militaires ont toujours tenu une place à part, dans la mesure, d’une part, où l’on touche, avec les armées, à ce qui fait le cœur de la puissance étatique, en quelque sorte l’expression exacerbée des intérêts nationaux, potentiellement divergents par rapports aux intérêts de la mission civile. D’autre part, la spécificité du travail militaire rend la coordination avec les armées unique et précieuse, puisqu’elles sont en charge de l’établissement et du maintien de la sécurité dans les zones concernées par les missions de paix, ce qui constitue la base sans laquelle aucun civil ne peut travailler. Enfin, le débat sur les relations civiles/militaires s’est régulièrement concentré sur les relations militaires/humanitaires, ces dernières fournissant l’un des aspects les plus problématiques puisque les humanitaires envisagent souvent leurs relations avec les armées comme une menace pour l’intégrité des principes de neutralité et d’impartialité.

Diverses organisations des relations civiles/militaires

Les relations civiles/militaires sont d’abord le fruit des aménagements institutionnels propres aux interventions et missions de paix. À ce titre, elles peuvent être analysées suivant deux axes fortement complémentaires pour rendre compte des différentes logiques. Le premier axe analyse les acteurs qui interviennent, tandis que le second privilégie les niveaux d’application des relations civiles/militaires.

 

L’analyse selon les acteurs

 

On peut décrire les différents aspects des relations civiles/militaires en fonction des acteurs, c’est-à-dire les Nations Unies et leur système, les organisations régionales ou les Etats. Chaque organisation développe effectivement ses propres mécanismes permettant de réguler les relations civiles-militaires, de sorte qu’il existe autant de formes de relations civiles/militaires qu’il existe d’intervenants. On peut cependant distinguer entre les organisations qui disposent d’un contrôle politique unique sur un ensemble d’acteurs civils comme militaires, et celles qui, spécialisées, ne possèdent pas ce contrôle.

 

Dans le premier cas, on retrouve certains États, mais aussi le système des Nations Unies ou encore l’Union Européenne. Aux États-Unis, par exemple, l’accent a été particulièrement porté ces dernières années sur la coopération croissante et l’intégration des relations inter-agences entre le Département d’État, les commandements militaires dépendant du Pentagone et les agences d’aide à la coopération. Au Royaume-Uni, ce mouvement est également largement amorcé, et, au Canada, l’approche 3D (Diplomatie, Défense, Développement) vise à définir les relations des différents ministères en les ancrant dans une coopération toujours plus étroite. Du point de vue des Nations Unies, on peut noter que le DOMP/DPKO exerce son autorité sur les Casques bleus, mais également sur les volets politiques des missions dirigées par les Nations Unies. Le recours de plus en plus fréquent aux missions intégrées permet par ailleurs de renforcer la coordination civile/militaire en désignant, sous la responsabilité du DOMP/DPKO, un chef de mission (le Représentant Spécial du Secrétaire Général) ayant autorité sur les composantes politique (missions politiques, électorales, de soutien aux institutions des Nations Unies), militaire (Casques Bleus) et économique (agences humanitaires et de développement des Nations Unies) des missions onusiennes. Du côté de l’Union Européenne, enfin, les relations civiles/militaires au sein des missions qu’elle dirige sont structurées par le commandement unifié des différentes composantes, qui agissent sous le contrôle des structures intergouvernementales et permanentes dépendantes du Conseil de l’Union Européenne, notamment le Secrétariat Général. À ce niveau, le comité politique et de sécurité (COPS) assure le contrôle politique et la direction stratégique de la mission, en interaction avec les Comités militaire (CMUE) et civil (CIVCOM). En son sein, existe le Groupe Politico-Militaire qui assure la gestion des dossiers transversaux aux deux domaines militaires et civils. Enfin, le Haut Représentant pour la PESC et la Direction Générale des Relations Extérieures (DGE) ont pour mission, entre autres, d’assurer la direction des deux services s’occupant des opérations militaires de gestion des crises et de la gestion civile des crises.



Dans le second cas, pour les organisations ne disposant pas des deux volets civils et militaires, la mise en place des relations civiles/militaires est beaucoup plus ardue, en raison de l’absence d’intégration des composantes. Pour l’OTAN, par exemple, comme pour l’OSCE ou l’Organisation des États américains, les relations civiles/militaires sont largement dépendantes des procédures ad-hoc et de la qualité des relations qu’entretiennent les organisations et les hommes qui les animent. Les choses deviennent ainsi plus compliquées lorsque certains volets des missions de paix sont « sous-traités » à des organisations internationales, comme pour l’OTAN au Kosovo, en Bosnie ou en Afghanistan. Dans ces trois contextes, l’autorité du chef de la mission onusienne s’arrête aux organisations civiles dépendant de sa « juridiction », et les Nations Unies ne disposent alors d’aucun contrôle sur les troupes engagées sur place (KFOR, SFOR ou FIAS), créant une difficulté supplémentaire à l’établissement de la coordination civile/militaire.

 

L’analyse selon les niveaux d’application des relations civiles/militaires

 

Les relations civiles/militaires sont d’abord prévues au travers des résolutions du Conseil de Sécurité, qui déterminent l’implication des différentes présences et leur rôle par rapport à l’ensemble des buts fixés pour la mission de paix. Ensuite, les relations civiles/militaires sont liées aux aménagements internes aux opérations de paix. Elles se déclinent donc aux différents niveaux d’organisation de la présence internationale sur le terrain. On peut ainsi décrire les relations au niveau stratégique, celui des états-majors et sièges des organisations internationales, le niveau de décision le plus élevé. Ce niveau est particulièrement concerné par la possibilité d’établir des évaluations conjointes entre les différents acteurs de la mission de paix, qui permettront une planification commune et coordonnée dès le départ. Le niveau opérationnel est celui des états-majors et directions des missions pour l’ensemble du théâtre d’opération, situés sur le territoire en question. À ce niveau, il est particulièrement intéressant pour les différents chefs de mission de posséder une vue d’ensemble, permettant de savoir quel type d’organisation agit dans un secteur, sur quel type d’activité, et de coordonner les différentes décisions par des mécanismes de consultation. Enfin, le niveau tactique est également concerné, c’est le niveau d’application des différentes décisions, dans les provinces, les régions ou les municipalités.

Les outils de mise en œuvre et principales difficultés rencontrées

Dans ces différentes configurations, plusieurs mécanismes s’avèrent incontournables pour renforcer les relations civiles/militaires. A tous les niveaux de décision, l’échange d’officiers de liaison est central pour mettre en place des relais fixes et identifiables au sein des organisations partenaires. Les différentes institutions peuvent alors communiquer entre elles, par le truchement de ces officiers de liaison qui peuvent expliquer la position de leur organisation d’origine. Mettre en place des réunions d’information et de consultation entre acteurs civils et militaires, à tous les niveaux d’application, renforce par ailleurs l’échange d’information permis par l’existence des officiers de liaison. La collégialité de certaines décisions est également un outil précieux pour permettre de renforcer les liens entre organismes civils comme militaires. Parce que certaines activités civiles ont des répercussions très importantes dans le domaine militaire, et vice-versa, il est souvent intéressant de pouvoir discuter de ces décisions avec l’ensemble des intervenants, et potentiellement mettre en place des stratégies et planifications conjointes.

 

D’un autre côté, l’institutionnalisation des relations civiles/militaires ne peut ignorer l’aspect profondément humain de ces dynamiques d’organisations. En effet, quand on parle de relations entre organisations, il est nécessaire d’envisager le fait que l’on parle avant tout de relations entre individus. De ce point de vue, l’efficacité des relations civiles/militaires repose sur la compétence et la bonne entente des équipes chargées de faire la liaison entre les différents acteurs. Mais elle nécessite surtout une compréhension mutuelle des objectifs et des procédures propres à chaque organisation. Les officiers de liaison, sur le terrain comme dans les états-majors, sont donc d’une importance majeure, de même que les conseillers spécialisés - à l’instar des conseillers politiques ou militaires - permettant de donner des indications au commandement sur l’évolution des stratégies et situations spécifiques, dans leur domaine de compétence.

 

Coordonner civils et militaires est cependant souvent difficile, car chacun tente de faire prévaloir son mandat, ses priorités. De ce point de vue, les unités militaires respectent bien souvent autant leur hiérarchie nationale que la hiérarchie onusienne. De la même manière, les organisations civiles sur le terrain suivent souvent les directives et mandats qui leur sont données par leurs sièges (Bruxelles, New York, Vienne ou Genève) plus que les directives des chefs de mission onusiens. S’agissant de structures massives ayant leur propre agenda, il est souvent très difficile de faire converger le tempo propre à chaque phase de décision et de planification, d’autant que les procédures internes, les cultures de travail et les mécanismes de décision et de planification diffèrent notablement, induisant des décalages importants.

 

Cette dernière considération vaut pour toutes les relations entre acteurs internationaux. Mais dans le cas des militaires, une difficulté supplémentaire se pose : un mode de fonctionnement très différent des agences civiles. Pour les premiers, la planification est une priorité majeure avant que les forces ne conduisent des opérations. C’est une fonction à part entière, contrairement aux civils qui n’y accordent comparativement que peu d’importance, ajustant souvent au coup par coup leurs dispositifs et priorités. Dans ce cadre, les différences de modes de fonctionnement et de cultures opérationnelles conduisent souvent à des frictions et des conflits dans la mesure où chacun ne connaît pas forcément bien le fonctionnement de l’autre.

De multiples secteurs d’activité concernés par les relations civiles/militaires


Du point de vue des militaires, les missions qui leur sont confiées au sein des opérations de paix sont étroitement liées à la réussite d’un certain nombre de processus conduits par les civils. Les buts politico-militaires poursuivis par les troupes dépassent ainsi ce qui est du seul ressort des armées, puisqu’ils visent le plus souvent à (r)établir une société démocratique et pacifiée, (re)construire l’État de Droit et développer une économie de marché prospère. De ce fait, les relations civiles/militaires sont particulièrement intenses dans de multiples secteurs d’activité.

 

Avec les agences d’aide aux populations, de reconstruction ou les missions d’appui aux institutions, les relations sont ainsi de plus en plus étroites pour des raisons diverses. D’une part, les militaires ont été régulièrement déployés dans les années 1990 pour permettre aux humanitaires d’avoir accès aux populations en détresse, voire pour arrêter ou prévenir des massacres de grande de grande ampleur, avec des résultats très inégaux. La sécurité qu’ils sont censés établir à la suite des interventions ou durant les opérations de paix doit permettre l’établissement de processus de reconstruction économiques et institutionnels. D’autre part, les militaires ont été de plus en plus impliqués dans des activités se situant à la frontière entre la sécurisation et la reconstruction économique ou institutionnelle. Leur participation aux processus de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion peut ainsi prendre plusieurs formes, allant du simple conseil à une participation pleine et entière, en passant par la menace de la coercition pour convaincre les éventuels acteurs réticents. Le développement croissant des outils de Coopération Civilo-Militaire (COCIM ou CIMIC selon le lexique en vigueur à l’OTAN) et des projets à impact rapide, destinés à légitimer leur présence auprès de la population locale, tend également à renforcer les liens avec les acteurs civils, puisque les armées peuvent soutenir les organisations civiles en leur fournissant des experts ou une aide ponctuelle, dans le domaine de spécialité civil concerné, et non plus dans le domaine de la sécurisation stricto-sensu.

 

Autre secteur d’activité civile particulièrement concerné, les policiers civils (CIVPOL) sont régulièrement aidés par les militaires, qui leur fournissent un soutien en terme de capacité de coercition, de logistique ou de moyens de renseignement. Les armées disposent effectivement de moyens sans comparaison avec les missions de police. Ensuite, le fait que les armées comme les policiers aient pour mission de veiller à l’ordre public et la sécurité, renforce l’intérêt que peuvent éprouver ces acteurs à coopérer entre eux. Enfin, ce sont souvent les armées qui suppléent les policiers civils lorsque ces derniers éprouvent des difficultés à se déployer ou à imposer leur volonté à des acteurs récalcitrants. Plusieurs armées sont ainsi en train de développer d’importantes capacités de contrôle de foules et de réactions aux émeutes (maintien/rétablissement de l’ordre) afin de faire face aux désordres civils contre lesquels les CIVPOL sont souvent mal équipés.

 

Ce type de fonctions, à mi-chemin entre les fonctions de police et les fonctions militaires souligne l’importance des relations civiles/militaires dans le champ des Droits de l’Homme, puisque les activités policières dans les opérations de paix sont étroitement liées à ces standards. La problématique du respect des Droits de l’Homme par les troupes déployées au sein des missions de paix dépasse cependant très largement les questions de police, s’agissant de contingents disposant de l’usage légitime de la force. Au-delà des cas d’abus et de mauvaise conduite qui ont pu être reprochés à certains contingents, notamment en République démocratique du Congo, l’usage de la force armée par les troupes des opérations de paix doit être régulé par l’ensemble des réglementations en vigueur. Dans ce cadre, les relations entre les agences spécialisées dans les droits de l’Homme (Haut Commissariat aux Droits de l’Homme, notamment) peuvent être très utiles pour former les contingents, conseiller le commandement et surveiller le comportement des troupes.

 

Yann Braem
Institut Français de Géopolitique