La MINUSMA

Les opérations de paix de l’ONU à la croisée des chemins

23 nov. 2018

 

 

1. Le conflit malien


Le Mali est un pays d’Afrique de l’Ouest comptant 15 millions d’habitants en 2011. Il ne possède pas d’accès à la mer et s’étend sur 1 246 814 km2. Les frontières du Mali, ancienne colonie française devenue indépendante en 1960, sont issues de la période coloniale et englobent un espace géographique très hétérogène. Le sud du pays, surnommé « Mali vert » et représentant environ un tiers du territoire, est caractérisé par une végétation dense liée à la présence de la vallée humide du Niger. Le climat y est soudanien et permet le développement de zones agricoles excédentaires. La région s’organise autour de Bamako, capitale et cœur économique du pays, où vivent plus de 3 000 000 d’habitants. Au total, le sud du Mali concentre 90% de la population nationale et est majoritairement composé d’ethnies noires sédentaires. A l’inverse, le nord du pays, traversé par le Sahel et le Sahara, possède un climat sahélien très aride et peu propice aux cultures. Il est organisé en trois grandes régions – les régions de Tombouctou, Gao et Kidal –, dans lesquelles les zones agricoles sont déficitaires et les infrastructures de transport peu nombreuses. Bien que possédant un fort potentiel énergétique via d’importantes réserves de pétrole ou d’uranium, les trois régions représentent à peine 2% du PIB national. Depuis les anciennes pistes caravanières, le nord du Mali s’inscrit dans un espace d’échanges où prolifèrent les trafics clandestins de migrants, drogues et armes. 10% seulement de la population malienne se concentre au nord. Elle est principalement composée d’Arabes et de Touaregs, peuple nomade et berbérophone s’étendant également sur l’Algérie, la Libye, le Niger et le Burkina Faso. Le nord et le sud du Mali semblent ainsi totalement dissociés, que ce soit au niveau climatique, économique ou ethnique.

 

Ces disparités expliquent la scission soudaine du pays entre nord à sud lors du déclenchement du conflit malien en 2012[1]. Les difficultés de l’État malien à maîtriser le nord ont en effet permis l’implantation de l’organisation terroriste salafiste djihadiste Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) dans la région de Kidal depuis 2007. Parallèlement, les Touaregs rejettent l’incorporation de leur territoire dans le territoire malien depuis l’indépendance du Mali en 1960. Ils militent pour l’obtention de mesures de décentralisation et d’aides économiques de l’État central. L’incapacité de Bamako de répondre à leurs attentes mène à des rebellions et à la création du Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA) en 2011 ainsi qu’à celle d’Ansar Dine, groupe touareg salafiste djihadiste, l’année suivante. À ces facteurs internes s’ajoutent des facteurs externes non négligeables. Suite à la chute du régime de Mouammar Kadhafi en 2011, des milliers de combattants touaregs ayant été enrôlés dans l’armée libyenne reviennent au Mali avec armes et munitions. Cela va permettre aux rebelles du nord de mener des actions concrètes au sud.

 

C’est dans ce contexte que la MNLA et Ansar Dine attaquent conjointement l’armée malienne début 2012. Cette dernière, mal équipée, essuie plusieurs revers. Elle se retourne alors contre Bamako lors du coup d’État du 22 mars 2012, jugeant le gouvernement d’Amadou Toumani Touré incapable de régler les tensions nationales. Les militaires ne parviennent cependant pas à défaire le nord, ce qui amène le MNLA à proclamer l’indépendance du nord du Mali –rebaptisé Azawad - le 6 avril 2012. Le même mois, le MNLA et Ansar Dine s’opposent pour le contrôle de la zone, et l’idéologie salafiste d’Ansar Dine tend à rapprocher le groupe d’AQMI et de l’une de ses filiales, le Mouvement pour l’unicité et le djihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO). Le MNLA est rapidement défait tandis que la charia est imposée à la population.

 

 

2. Mandats de la MINUSMA

 

La prise de pouvoir des islamistes au nord et la déliquescence du gouvernement au dud suscitent une vive inquiétude, tant au niveau régional - par peur d’une propagation des rébellions touarègues et du terrorisme - que sur la scène internationale. Dès le printemps 2012, la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), avec le soutien des Nations Unies, entame un processus de dialogue avec le MNLA et Ansar Dine. Parallèlement, elle prépare une intervention militaire africaine visant à appuyer l’armée malienne dans la reconquête de son territoire. Le 10 janvier 2013, le franchissement par les rebelles de la ligne de démarcation virtuelle entre le Nord et Sud ainsi que la prise de la ville de Konna, point stratégique sur la route vers Bamako, entraînent le déclenchement de l’opération militaire française Serval. Celle-ci est mise sur pied à la demande du gouvernement intérimaire malien, avec l’accord du Conseil de Sécurité de l’ONU. Elle s’effectue en coopération avec l’armée malienne et la CEDEAO, qui conduit parallèlement la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA). En tant que mission de combat, Serval vise à repousser les groupes terroristes et à restaurer l’intégrité territoriale du Mali. Sur le plan militaire, l’opération est considérée comme un succès : elle permet un recul notable des djihadistes. Cependant, sur le plan politique, elle ne contribue pas à restaurer la paix. Barkhane succède à Serval le 1er août 2014. Les deux opérations n’ont pas la prétention de résoudre le conflit malien mais visent à préparer le terrain pour une solution politique qui devra être définie par les Nations Unies, le Mali et ses partenaires régionaux[2].

 

C’est dans ce contexte que, le 1er juillet 2013, la MISMA est remplacée par la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA). Il s’agit d’une opération de paix lancée dans le cadre du Chapitre VII de la Charte onusienne. Elle permet l’utilisation de « tous les moyens nécessaires » pour accomplir son mandat, le recours à la force allant ainsi au-delà de l’auto-défense. Au centre de la mission se trouvent la stabilisation et la contribution au rétablissement de l’autorité étatique du Mali, incluant entre autres la protection des civils, la défense des droits de l’homme et le soutien de l’action humanitaire. Les priorités et les responsabilités de la MINUSMA sont redéfinies et adaptées aux nouvelles dynamiques sur place chaque année, lors du renouvellement du mandat. Les mandats de 2013 et de 2014 (S/RES/2100[3] et S/RES 2164[4]) sont avant tout politiques. Ils mettent l’accent sur un processus de transition politique en encourageant le dialogue et la réconciliation nationale, le rétablissement de l’ordre constitutionnel et des élections démocratiques. Cependant, les mandats autorisent d’ores et déjà les forces onusiennes et françaises d’user de tous les moyens nécessaires pour parvenir à leurs objectifs et appellent également à un renforcement de la coopération et de la coordination interrégionales. La situation sécuritaire ne s’améliore guère. À partir de 2015, les résolutions (S/RES 2227[5], S/RES 2295[6] et S/RES 2364[7]) deviennent de plus en plus robustes. Le mandat de 2015 autorise un redéploiement des forces maliennes, notamment dans le nord du Mali, afin de faire appliquer l’Accord pour la paix et la réconciliation au Mali - ou Accord d’Alger - signé les 15 et 20 juin 2015 à Bamako. Il mentionne également l’inquiétude croissante de la communauté internationale face à la dimension transnationale de la menace terroriste dans la région sahélienne. Les résolutions de 2016 et de 2017 évoquent également l’importance de la protection des civils et du mandat de la MINUSMA contre les menaces asymétriques, et demandent l’adoption d’une démarche plus proactive et robuste. Le mandat a été reconduit le 28 juin 2018 (S/RES/2423[8]). Les effectifs de la mission sont désormais portés à un maximum de 13 289 militaires et 1920 policiers.

 

 

3. La MINUSMA face aux défis classiques des missions de maintien de la paix de l’ONU

3.1 Problèmes techniques et logistiques


La MINUSMA opère dans un environnement de conflit extrêmement complexe. Depuis le début de la mission, la situation sécuritaire au Mali ne s’est guère améliorée. Le grand nombre de groupes armés non-étatiques rend la résolution du conflit compliquée. Bien souvent, le terrain est difficilement accessible, ce qui est renforcé par un manque important d’infrastructures sur place. L’accomplissement effectif du mandat onusien apparaît donc comme un véritable défi. Le déploiement de contingents nécessite une formation et une préparation opérationnelle adéquate, ainsi que des moyens financiers et matériels suffisants. Face aux avancements limités et aux résultats mitigés en matière d’exécution des tâches prescrites par le mandat, la MINUSMA a suscité de nombreuses critiques et autres débats autour des dimensions techniques prérequises pour l’efficacité de la mission.

 

Les difficultés rencontrées sur place par les troupes onusiennes sont en partie liées à la définition floue du mandat lui-même. Le terme de « stabilisation » se trouve au centre de l’opération de paix au Mali. Le rapport du High-Level Independent Panel on United Nations Peace Operations (HIPPO) de 2015 a thématisé les problématiques relevant de ce concept de stabilisation[9]. D’après le rapport, le terme serait ambigu et encouragerait des interprétations diverses, notamment si la stabilisation fait partie d’un mandat de rétablissement ou de restauration de l’autorité étatique. Il se pose la question de définir l’objet de cette stabilisation. De plus, implique-t-elle une transformation, ou, au contraire, renvoie-t-elle à l’idée de maintenir une certaine situation en l’empêchant de changer ? Quel est le Mali qui doit être stabilisé et comment y arriver ? Est-ce l’ordre étatique pré-conflit qui doit être rétabli, malgré les aspirations du peuple malien à un changement radical de l’ordre ancien ? Face à cette difficulté liée à la formulation du mandat, de nombreuses voix s’élèvent et dénonce une mission précipitée et inadaptée à son environnement[10]. Les Casques bleus devraient faire face à une situation pour laquelle ils ne seraient pas préparés, et le mandat serait inexécutable, dû au manque d’équipements et de soldats requis pour une telle mission de stabilisation.

 

Comme toute opération de paix menée par les Nations Unies, la MINUSMA rencontre également des difficultés liées à l’absence d’une force militaire onusienne. Les unités militaires impliquées sont fournies par de nombreux États Membres. Cette diversité est source de défis pour l’interopérabilité, la cohérence d’ensemble et par conséquent, pour la performance opérationnelle. En outre, cela implique l’existence de deux chaînes de commandement pour les troupes sur place : le Force Commander de la MINUSMA et le commandant des forces armées du pays contributeur des contingents. L’équipe dirigeante de contrôle et de direction est large et dispersée, ce qui rend la coordination difficile. Des interviews menées avec des éléments des forces militaires, policières et civiles de l’ONU indiquent que plusieurs membres de la mission ont rencontré des problèmes avec la direction de la mission[11]. Dans la plupart des cas, ces problèmes étaient liés à un manque de communication entre les différentes échelles. Les forces ont également déploré l’absence d’une stratégie bien définie, ainsi que le peu d’instructions ou de lignes directrices fournies par la direction. Ceci a mené à une confusion quant aux responsabilités respectives et, partant, à une perte de motivation de la part du personnel. Un autre aspect problématique apparaît lors des négociations entre l’ONU et les États contributeurs : certains États négocient le périmètre de leur mission, en excluant parfois l’usage de la force pourtant prévue par le mandat de la mission. Cette divergence entre mandat officiel et réalité des Casques bleus sur place peut renforcer l’incompréhension entre l’ONU et la population malienne, qui ne comprend pas pourquoi des forces déployées avec des moyens de combats ne combattent pas. En raison de la complexité et de la dangerosité de la mission, beaucoup d’États Membres hésitent à fournir des unités militaires de combat tandis que certains critiquent parallèlement le manque de troupes disponibles pour une opération aussi complexe.

 

L’absence d’une force armée onusienne est également à l’origine du débat relatif à l’absence d’une formation commune des contingents. Les standards et règles diffèrent selon l’armée contributrice, ce qui entraîne des problèmes de communication et de coordination sur place. Un manque de connaissances sur les dynamiques du terrain et du conflit est également fréquemment pointé du doigt. Sur place, les Casques bleus coopèrent avec les forces armées maliennes. La formation de ces forces relève du service militaire de deux ans, obligatoire pour tout homme âgé de 18 ans. Cependant, il n’est pas certain que ce service soit toujours exécuté[12]. Les forces maliennes restent faibles et manquent d’équipements basiques. Une force aérienne fait également défaut. En raison de l’incapacité des forces armées à assurer la sécurité, le gouvernement s’appuie en partie sur des milices, exacerbant davantage les tensions politico-militaires au Mali. D’autres critiques portent sur la faible participation des femmes à l’opération de paix, élément nécessaire à une paix inclusive et durable. Malgré les efforts visant à accroître le nombre de femmes soldats déployées, la MINUSMA reste fortement dominée par les contingents masculins. Tandis que les femmes prenant part aux missions onusiennes représentent 3,8% du personnel des missions au total, elles ne représentent que 1,8% au sein de la MINUSMA[13]. Cela renforce davantage les déséquilibres entre hommes et femmes au sein du conflit.

 

Le budget accordé à la MINUSMA pour 2017-2018 s’élève à 1,12 milliards de dollars pour le compte spécial de la mission, à 53 millions de dollars pour le compte du maintien de la paix, à 13,25 millions de dollars pour la base de soutien logistique et à 6,12 millions de dollars pour le centre régional de services[14]. Depuis le début de la mission, le budget a ainsi augmenté de manière significative. Cependant, une grande partie du budget est dédiée au soutien autonome, à la protection des contingents onusiens et à la maintenance des équipements. Le budget apparaît donc comme insuffisant pour un accomplissement efficace de toutes les tâches prescrites par la mission. Le soutien apporté par la fourniture d’équipement standard de l’OTAN élargit en théorie les capacités opérationnelles. Néanmoins, ces équipements ne sont bien souvent pas compatibles avec l’équipement sur place, ce qui complique davantage le commandement, le contrôle, la communication, mais aussi le réapprovisionnement[15]. De plus, le nord du pays ne compte que très peu d’infrastructures, ce qui engendre des délais importants pour la distribution d’approvisionnements et de matériel, pour la construction de bases onusiennes et pour le déploiement des troupes[16]. Au début de la mission, très peu d’installations étaient disponibles et des bases entières ont dû être transportées au Mali. Le manque d’avions de transport et d’hélicoptères a obligé les forces à transporter le matériel et le personnel par routes, lesquelles sont généralement en mauvais état. Ces limites techniques et logistiques complexifient considérablement la mission et justifient en partie des avancements très limités.

3.2 Manque de cohérence entre les différents acteurs


Un second point notable soulevé par la MINUSMA, inhérent aux missions de maintien de la paix de l’ONU, est le manque de cohérence entre les différents acteurs impliqués dans la résolution du conflit. Les membres de l’organisation appellent en effet régulièrement à un renforcement de la coopération à différentes échelles, que ce soit entre l’ONU et les organisations régionales et sous-régionales, ou encore entre l’ONU et les forces de protection et gouvernements nationaux[17]. La MINUSMA ne déroge pas à la règle puisqu’en février 2017, des éléments de la mission la décrivait comme étant totalement désorganisée et non intégrée[18].

 

Cette faiblesse s’observe ici encore à différentes échelles, et tout d’abord au sein même du mandat. Les pays engagés dans des missions de maintien de la paix de l’ONU ont la possibilité d’imposer un certain nombre de restrictions nationales quant à l’usage de leurs contingents, lesquelles peuvent impacter négativement l’efficacité des missions. La MINUSMA dispose d’une structure de renseignement intégrée dont fait partie l’unité All Sources Intelligence Fusion Unit (ASIFU). Elle vise à produire et à analyser l’information pour protéger les forces onusiennes contre les menaces asymétriques, et à appuyer la MINUSMA dans l’accomplissement de son mandat. Du fait des restrictions nationales des pays contributeurs et des paramètres du mandat, les recommandations relatives à l’action de l’ASIFU n’ont pas toutes pu être mises en œuvre. De plus, un manque flagrant de coordination entre l’ASIFU et la Joint Mission Analysis Centres (JMACs) – une autre unité de renseignement de la MINUSMA – est notable. Tandis que l’ASIFU est sous commandement militaire, la JMACs est quant à elle intégrée à la composante civile de la mission. Les données et analyses ne sont pas partagées et empiètent généralement l’une sur l’autre[19].

 

La question de la répartition des tâches et de la coopération entre les différents acteurs présents sur le terrain est elle aussi problématique. Depuis son lancement en 2013, la MINUSMA est fondée sur une division du travail avec l’opération française Barkhane.  Si la collaboration entre les deux acteurs leur a dans un premier temps permis de résoudre les aspects légaux de l’intervention au Mali – Barkhane se vit recevoir la légitimité légale du Conseil de Sécurité et la MINUSMA préservait son impartialité -, elle crée aujourd’hui « une distance entre les pratiques de terrain, les considérations politiques et stratégiques et les perceptions maliennes de l’action internationale »[20]. On constate parallèlement une prolifération des acteurs militaires au Mali et au Sahel, avec un renforcement de Barkhane entre 2014 et 2018, une implication croissante des forces militaires américaines et la création d’une Force conjointe du G5 Sahel en 2017. La présence d’autant d’acteurs accentue davantage les défis liés à la coordination régionale et internationale de la gestion du conflit, en posant un risque de duplication des efforts et de concurrence lorsque les intérêts des différents parties divergent[21]. La MINUSMA doit finalement veiller à une bonne coordination avec les forces maliennes, ce qui s’avère particulièrement complexe face à des contingents nationaux souvent mal formés et équipés. Le processus de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) mis en place par la MINUSMA doit par exemple éviter d’éventuelles infiltrations terroristes, tout en se fiant aux informations locales. La coopération bilatérale des Forces de défense et de sécurité du Mali (FAMA) avec Barkhane, parallèlement au soutien que lui apporte la MINUSMA, rend également la division des tâches problématique[22].

 

Finalement, on peut reprocher à la MINUSMA de n’avoir su organiser un dialogue national inclusif, la médiation ayant tout d’abord reçu les délégations des groupes armés et du gouvernement de manière séparée et ne s’étant pas assurée de la représentation de la société civile. Trois années après la signature de l’accord d’Alger en 2015, les mesures prévues par le document peinent à s’appliquer. On peut cependant noter le déploiement du Mécanisme de coordination (MOC) à Gao, Kidal et Tombouctou en 2017 et 2018. Première étape du processus de désarmement et de réconciliation, ce mécanisme prévu par l’accord de 2015 vise à réunir des membres des groupes armés de la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA) et de la Plateforme - alliance des groupes armés maliens -, ainsi que des militaires issus de l’armée régulière malienne[23].

 

Comme mentionné précédemment, la coopération et la coordination sont uniquement rendues possible par la convergence des intérêts des différents parties en présence. Du côté de la MINUSMA et des acteurs internationaux, la lutte contre le terrorisme s’inscrit comme l’un des enjeux majeurs à court terme. A long terme, l’objectif déclaré est une sortie de crise et une « responsabilisation » de l’État malien, ceux-ci passant nécessairement par la mise en œuvre de l’accord de paix d’Alger. Cependant, le gouvernement malien semble avoir d’autres priorités et objectifs. Les incitations à mettre en œuvre l’accord sont faibles et bien souvent contradictoires avec ses propres intérêts politiques et économiques. Ainsi, la lutte contre les rebelles touaregs est très probablement la préoccupation principale du gouvernement à court terme, les Touaregs représentant une menace pour la légitimité et la stabilité du pouvoir central. La responsabilisation de l’État malien signifierait quant à elle une diminution des interventions extérieures, lesquelles assument la sécurité et le contre-terrorisme dans la région. Ces mêmes interventions sont également un moyen efficace pour les autorités de dissimuler des problèmes structurels plus profonds dépassant le conflit, tels que la corruption, le manque de réformes ou encore l’insuffisance des services publics[24]. Au-delà d’une dépendance militaire, l’État malien bénéficie d’importants investissements financiers soutenant le processus de paix, ce qui favorise paradoxalement le statu quo[25]. De plus, le manque de confiance et les scissions entre les différents parties signataires de l’accord de paix, ainsi que les relations complexes entre les organisations criminelles, extrémistes, les groupes armés non signataires et signataires de l’accord, sont un facteur supplémentaire contribuant à l’échec de son application[26]. En somme, le manque de cohérence entre les divers acteurs impliqués dans le conflit empêche tout progrès stratégique significatif sur le plan politique. Il est donc nécessaire de clarifier la position et le rôle de chacun dans le processus de paix[27].

 

3.3 Approche insuffisamment globale


L’évolution du mandat de la MINUSMA vers une posture plus « robuste » ne fait pas l’unanimité. Alors que ces changements sont perçus comme nécessaires par un grand nombre des membres du Conseil de Sécurité face au développement et à la multiplication des attaques asymétriques, les mandats « robustes » sont fréquemment accusés de mettre en péril le processus de paix[28]. Le cas de la MINUSMA n’est en effet pas une exception, l’ONU se voyant de plus en plus fréquemment invitées à renforcer l’emploi de la force dans ses missions de maintien de la paix afin de rendre celles-ci plus efficaces. Dans le cas de la MINUSMA – et de l’engagement international en général -, l’accent a été mis sur la lutte contre les groupes terroristes au Sahel au détriment de la mission politique[29]. L’ASIFU est par exemple intégrée au niveau du commandement de la Force de la MINUSMA, concentrant le renseignement sur le niveau tactique. Bien que la lutte anti-terroriste soit perçue comme une condition préalable nécessaire au processus de paix au Mali, l’approche politique doit rester un élément central de la gestion du conflit. L’environnement stratégique crée par le paradigme du contre-terrorisme perpétue les logiques intrinsèques au conflit plutôt qu’il ne les résout. Le 16 juin 2015, un rapport de la High-Level Independent Panel on Peace Operations (HIPPO) insistait en effet sur le fait que la dimension militaire ne peut constituer un substitut durable aux solutions politiques[30]. Il s’agit ainsi de favoriser des mécanismes et processus visant à résoudre les tensions entre les différents acteurs du conflit, qu’ils soient signataires ou non de l’accord d’Alger[31].

 

Un point fait cependant l’unanimité auprès des acteurs internationaux et maliens : les problèmes rencontrés au Mali sont d’ordre structurels et dépassent largement la question terroriste. En septembre 2015, l’Institute for Security Studies affirme ainsi dans l’un de ses rapports que l’accord d’Alger ne couvre pas les causes structurelles du conflit. Il se concentre principalement sur le nord du pays, bien que le conflit déborde depuis longtemps sur le Sud. De plus, la crise malienne va au-delà de la distribution du pouvoir politique à l’échelle nationale : elle résulte également de dynamiques locales et communautaires. De nombreux facteurs sont à prendre en considération, aussi bien politiques – comme les faiblesses de gouvernance, le manque de légitimité ou la corruption – qu’économiques – comme le trafic de drogue ou les inégalités –[32]. L’alliance MINUSMA-Barkhane, particulièrement axée sur l’approche militaire, tente d’endiguer les divers effets du conflit mais ne s’est pas suffisamment employée à trouver une solution durable aux facteurs précédemment mentionnés. L’impact de son action sur le processus de paix est ainsi limité, voire contre-productif. Les Casques bleus ainsi que les soldats français et du G5 Sahel s’emploient à combler l’absence d’une administration et armée effectives au Nord, ce qui n’incite guère l’État malien à entreprendre des actions visant à restaurer son autorité dans le nord du pays à court terme. De plus, l’intervention internationale légitimise le discours des acteurs maliens à propos d’une guerre contre le terrorisme, masquant la nécessité d’introduire des réformes plus profondes[33]. Les actions menées par la MINUSMA devraient ainsi s’inscrire dans une démarche plus globale.

 

Il serait tout d’abord nécessaire de restaurer l’autorité de l’État malien. Au-delà des difficultés à assurer la sécurité nationale, il est important de considérer la crise de gouvernance actuelle en termes d’utilité citoyenne et de représentativité des institutions. La gouvernance devrait être adaptée à la gestion des inégalités géographiques, démographiques et socioéconomiques, faisant de la décentralisation administrative un élément central des réformes à entreprendre[34]. En répondant davantage aux aspirations des populations locales et en étant plus représentatives, les institutions se verraient légitimées. Le manque de confiance de la population envers l’État et ses forces de sécurité, ajouté à d’autres facteurs d’ordre structurels, a en effet mené à un fort mécontentement de la population et à sa radicalisation. Il s’agirait dans ce sens pour la MINUSMA de développer une stratégie davantage centrée sur les populations, en soutenant un processus de réconciliation et d’adhésion à l’échelle locale. Cette approche serait nécessaire afin que les efforts politiques soient plus effectifs à l’échelle nationale, ce qui permettrait l’application de l’accord de paix[35]. De plus, cette série de réformes permettrait le transfert de compétences politiques et militaires de la MINUSMA au gouvernement malien. Ce transfert libérera des ressources qui pourraient être mobilisées par la MINUSMA afin de parer à d’autres dynamiques alimentant l’instabilité au Mali[36], telles que le non-respect des droits de l’homme.

 

4. La MINUSMA face aux nouveaux défis posés par des théâtres d’opération de plus en plus sensibles

4.1 Mandat « robuste » et emploi de la force


En réponse aux nouvelles dynamiques et formes de conflits, les opérations de paix onusiennes évoluent et s’adaptent depuis leur création. Les scènes de conflit contemporaines sont plus complexes que jamais, entre autres du fait de leur asymétrie et de leur hybridité. Elles requièrent ainsi des opérations plus larges et ambitieuses que dans le passé. Suite aux échecs des opérations de deuxième génération face aux nouveaux conflits, l’ONU a décidé de revoir la composition de ses missions ainsi que les mandats leur étant octroyées. C’est dans ce contexte que vit le jour une nouvelle génération de missions onusiennes, dénommée par certains « opérations de troisième génération ». Il s’agit d’opérations aux tâches complexes et multidimensionnelles, allant de la supervision d’élections au désarmement de combattants. Parallèlement, les mandats deviennent plus robustes et le recours à la force est facilité. Ces nouvelles opérations de paix soulèvent alors de nombreux débats quant au degré de robustesse approprié pour les nouveaux mandats. Un mandat robuste peut-il et doit-il inclure la force offensive ?

 

Trois principes de base ont traditionnellement été avancés et continuent de définir l'activité de maintien de la paix des Nations Unies : le consentement des parties, l’impartialité et le non recours à la force, sauf en cas de légitime défense ou de défense du mandat. Plusieurs opérations de maintien de la paix se sont vues assigner un mandat robuste, les autorisant à « employer tous les moyens nécessaires » pour accomplir leur mission. Parmi ces opérations se trouve la MINUSMA. Il est cependant important de ne pas confondre le maintien de la paix robuste avec l’imposition de la paix, bien qu’il puisse y avoir des similitudes notables entre les deux concepts sur le terrain[37]. La doctrine Capstone de 2008 définit le maintien de la paix robuste comme : « l’emploi de la force au niveau tactique avec le consentement des autorités du pays hôte et/ou les parties principales au conflit »[38]. Leur consentement n’est pas une exigence en cas d’imposition de la paix. Le maintien de la paix robuste est restreint au niveau stratégique du recours à la force, et limité à la défense des objectifs du mandat. En théorie, il ne met pas en question l’impartialité de la force déployée. Cependant, les définitions d’un mandat robuste sont floues. Il se pose la question de savoir si les objectifs fixés – comme la stabilisation de l’autorité étatique par exemple – sont des objectifs en soi, ou un moyen visant à assurer la protection des civils. Ces questionnements ont des implications sur le degré de la force employée : la force vise-t-elle à neutraliser le danger immédiat pour les civils ou à neutraliser le danger physique s’opposant à l’autorité étatique ?

 

En pratique, les mandats robustes sont régulièrement interprétés de façon proactive, voire offensive, ce qui peut compromettre le principe fondamental d’impartialité[39]. Ce fut notamment le cas lors d’opérations offensives contre certaines milices en Côte d’Ivoire en 2011 ou à l’occasion de l’emploi de la Brigade de la force d'intervention déployée au sein de la Mission de l'Organisation des Nations Unies pour la Stabilisation en République Démocratique du Congo (MONUSCO) depuis mars 2013, pour neutraliser des groupes armés non-étatiques. En République démocratique du Congo, on a reproché aux forces onusiennes d’avoir agit de façon partiale, en se positionnant du côté du gouvernement élu et en combattant notamment le groupe armé M23. Cette interprétation offensive du mandat robuste ne devait pas créer de précédents selon l’ONU. Cependant, un mois plus tard, le Conseil de Sécurité crée la MINUSMA. Elle soutient clairement le gouvernement malien, considérant certains acteurs comme légitimes - dont des parties du mouvement séparatiste touareg - et d’autres comme étant illégitimes - dont AQMI et Ansar Dine -[40]. En outre, le mandat autorise le soutien des contingents français des opérations Serval et Barkhane, qui combattent les groupements terroristes. Il s’agit alors d’un combat actif contre des groupes armés clairement identifiés. Cet aspect se voit renforcé par la création de l’ASIFU, qui vise à protéger les forces de la MINUSMA des menaces asymétriques. La MINUSMA devient-elle ainsi partie au conflit ?

 

Le recours à la force par une opération de maintien de la paix des Nations Unies ainsi que la perte d’impartialité qu’elle implique ont nécessairement des répercussions politiques et peuvent avoir des conséquences imprévues. Tout d’abord, le partenariat entre les forces onusiennes et les forces armées gouvernementales sur place, qui ont dans certains cas recours à la violence et bafouent les droits de l’homme, peut devenir problématique pour l’ONU. Par ailleurs, l’utilisation de la force par des contingents de maintien de la paix peut potentiellement mettre en danger la vie de populations qu’ils avaient pour mission de protéger : la neutralisation de groupes armés spécifiques est parfois à l’origine de dommages collatéraux inévitables. Un tel mandat peut également mettre en danger les autres unités onusiennes déployées sur place, notamment les unités civiles et non militaires, ainsi que les organisations ou programmes humanitaires comme le Bureau de la coordination des affaires humanitaires, le Programme alimentaire mondial ou encore l’UNICEF. De plus, il est difficile pour le personnel humanitaire coopérant avec l’ONU de rester impartial si une partie de la mission onusienne n’agit pas de façon impartiale. La MINUSMA peine également à protéger ses propres troupes, qui sont régulièrement la cible d’attaques. Elle est devenue l’une des opérations les plus meurtrières des Nations Unies avec le décès de 160 Casques bleus, dont 102 victimes d’actes hostiles, selon un rapport de l’ONU daté du 12 avril 2018[41].

 

Le degré de robustesse de la MINUSMA a divisé et divise toujours les esprits. Face aux attaques ciblées contre les forces onusiennes, certains ont plaidé pour une interprétation offensive du mandat robuste. D’autres voix se font plus hésitantes. Dès le début, le gouvernement malien s’est prononcé en faveur d’opérations offensives, et a jugé nécessaire de prévoir des règles d’engagement définies en fonction du caractère asymétrique des attaques pour ses troupes[42]. La France et les États-Unis se rangent du côté du Mali. Dans la même optique, le Tchad estime qu’il faudrait doter les opérations de maintien de la paix d’un mandat d’imposition de la paix afin de permettre aux gouvernements en général, et à celui du Mali plus spécifiquement, d'asseoir l’autorité étatique sur l’ensemble du territoire. Face à l'évolution des mandats et aux nouveaux défis qu’ils représentent, l’éventail des solutions doit également être reconsidéré selon le Tchad, même si ces solutions sont « parfois en contradiction avec les principes fondamentaux » du maintien de la paix, principes qui, aux yeux du Sénégal, sont « devenus de plus en plus inopérants »[43]. Sans contester l’évolution vers des mandats de plus en plus robustes, la Tanzanie, la Chine, le Vietnam, Singapour et le Kirghizistan insistent, pour leur part, sur la nécessité de respecter les principes fondamentaux de consentement de l’État hôte, d’impartialité et de recours à la force seulement en cas de légitime défense ou pour l’exécution du mandat. L’Argentine est en faveur de mandats « robustes et efficaces » pour les opérations de maintien de la paix mais s’oppose pour sa part à des mandats offensifs, contrairement au Mali et au Tchad[44]. L’Argentine réclame ainsi un débat entre tous les États Membres de l’ONU sur la question des mandats offensifs afin de ne pas mettre en péril le personnel des opérations de maintien de la paix déployé sur le terrain. Pour la République islamique d’Iran, la protection des civils ne doit pas servir de prétexte à une intervention militaire onusienne dans les pays en conflit. Selon la Suisse, c’est toute l’architecture de la paix qui doit être étudiée, l’ONU devant adopter une vision plus large et axée sur le long terme.

4.2 Lutte antiterroriste


En 2013, la MINUSMA faisait principalement face aux groupes armés sécessionnistes touaregs. Le conflit s’est cependant mué en une guerre asymétrique dans laquelle les Casques bleus, seule présence internationale dans le nord du Mali, sont devenus les proies privilégiées d’organisations djihadistes. C’est avec l’apparition de ces nouveaux enjeux qu’a évolué le mandat de la MINUSMA vers un mandat plus robuste axé sur la lutte contre le terrorisme. En effet, bien que la lutte antiterroriste ne fasse pas clairement partie du mandat de la mission, de nombreux efforts sont entrepris dans ce sens. On peut à nouveau citer la création de l’ASIFU ou l’« accord  technique » conclu entre l’ONU, l’UE et les États du G5 Sahel à travers la résolution 2391 (2017)[45]. Il vise à procurer un appui opérationnel et logistique à la Force conjointe du G5 Sahel par l’intermédiaire de la MINUSMA. La MINUSMA se distingue ainsi des précédentes missions de l’ONU. Alors que ces dernières visaient généralement à maintenir le cessez-le-feu dans le cadre de conflits inter-étatiques, la MINUSMA doit aider l’État malien à étendre son autorité dans des zones contrôlées par des groupes extrémistes violents et terroristes, ce qui fait de la mission une des principales parties au conflit. La MINUSMA est également la première mission multidimensionnelle de maintien de la paix à être déployée en parallèle avec une opération de contre-terrorisme d’ores et déjà en cours[46].

 

La première prise de position forte de l’ONU en matière de lutte contre le terrorisme remonte à 2006. Les États Membres de l’Assemblée générale s’entendaient alors pour la première fois sur un cadre stratégique commun visant à combattre le terrorisme : la Stratégie globale des Nations Unies pour la lutte contre le terrorisme[47]. Concrètement, elle se traduit par la mise en place d’une Assistance intégrée pour la lutte contre le terrorisme (I-ACT) ayant pour mission de soutenir les efforts des organisations gouvernementales et régionales en la matière. Cette évolution des prérogatives et efforts de l’ONU pose cependant un certain nombre de nouvelles questions et enjeux, qui sont tout particulièrement mis en avant par les récents mandats de la MINUSMA.

 

Dans un premier temps, la MINUSMA se voit confrontée à de nombreux problèmes d’ordre politique. Lutter contre le terrorisme signifie intrinsèquement avoir un ennemi clairement défini. Or, ce n’est pas le cas au Mali. Les allégeances aux groupes « terroristes » transnationaux et aux groupes autochtones, ayant des revendications locales, s’entrecoupent. L’appartenance à un présumé groupe terroriste peut également être une activité saisonnière, motivée par les moyens de subsistance limités de la population. La MINUSMA et les acteurs internationaux éprouvent ainsi de grandes difficultés à discerner les individus pouvant être qualifiés de terroristes de ceux ne l’étant pas. De son côté, Bamako ne fait que peu de différence entre rebelles touarègues et djihadistes. Depuis le début de la mission, et dans un discours marqué par le désir de vengeance, le gouvernement malien appelle la MINUSMA à combattre les « terroristes » dans le nord[48]. La labellisation « terroriste » peut dès lors être le fruit d’une stratégie politique visant à miner la crédibilité de son opposant, à affaiblir ses griefs et à limiter considérablement sa participation aux solutions négociées du conflit[49]. En effet, le « terroriste » est nécessairement un acteur illégitime, contre lequel l’emploi de la force devient légitime et autorisée. Il ne peut dès lors prétendre à une participation au processus politique. Un territoire contrôlé par les « terroristes » est donc une situation bénéfique pour le gouvernement malien puisqu’elle empêche de facto une solution politique considérant les revendications des acteurs sécessionnistes du nord du Mali[50].

 

Par ailleurs, la lutte contre le terrorisme justifie la coopération avec des acteurs militaires tels que l’opération Barkhane ou les Forces du G5 Sahel. Mais quelle répartition des tâches dans ce cas, sachant que l’ONU se doit théoriquement de respecter le principe d’impartialité ? Barkhane peut en effet opérer dans des domaines où les possibilités de la MINUSMA sont limitées. On note par exemple des échanges de renseignements, notamment via l’ASIFU, entre les deux missions. L’ASIFU permet une collecte de renseignements sans précédent parmi les missions de l’ONU. Ces échanges peuvent être considérés comme un contournement des grands principes fondamentaux de l’ONU puisque la MINUSMA renonce à son impartialité, et s’impose désormais comme une partie centrale au conflit. Alors que la poursuite d’une stratégie axée sur la lutte antiterroriste par l’ONU est soutenue par des États impliqués dans le conflit à travers des opérations militaires sur place - comme la France et les États du G5 Sahel -, de nombreux États Membres des Nations Unies comme l’Argentine ou l’Iran ont d’ores et déjà émis des réserves. Lors de la session du 30 octobre 2014, la Chine, Singapour, le Vietnam et le Kirghizstan ont ainsi insisté sur la nécessité de respecter le principe fondamental « d’impartialité »[51].  Ces opérations suscitent également de nombreuses préoccupations du point de vue des droits de l’homme car pouvant mener à des arrestations et condamnations arbitraires et injustifiées ainsi qu’à des actes de violence. En février 2018, le gouvernement malien a ainsi reconnu que 15 personnes « ont été victimes d'exécution extrajudiciaire ou de disparition forcée, 14 de torture ou de mauvais traitements et 15 de détention illégale »[52] dans le cadre de l’opération DAMBE.

 

Au-delà de l’aspect purement politique, la MINUSMA doit faire face à d’inévitables défis d’ordre technique. L’ONU n’est pas habituée à ce type de mission et peine à mettre pleinement en œuvre ses stratégies opératoires. Il ne semble tout d’abord pas y avoir de consensus quant au type de renseignements devant être priorisé. Faut-il considérer les groupes armés signataires, non-signataires ou les deux ? Dans quel but ? C’est en effet le commandement de la force militaire, et non l’ASIFU, qui définit le Plan de collecte de l’information (Information Collection Plan), bien qu’il soit opérationnalisé par l’ASIFU[53]. De plus, l’ASIFU dispose de ressources humaines limitées et se compose uniquement de contingents européens[54]. Elle ne bénéficie donc pas du soutien culturel et linguistique de contingents africains, ce qui nuit grandement à son efficacité. Le personnel et le commandement de l’unité évoluent sans cesse, ne permettant pas de stabiliser et de perfectionner son action[55]. Elle est également dans l’incapacité de mettre en œuvre un grand nombre de recommandations du fait des restrictions nationales des pays contributeurs et des paramètres du mandat. Malgré d’indéniables atouts en matière de renseignement, l’ASIFU ne peut donc pas prétendre parvenir à prévenir une attaque terroriste sur la seule base de la collecte d’informations[56]. Au vu de l’évolution des menaces de la paix, la question de la lutte antiterroriste s’impose ainsi comme un défi majeur de l’ONU dans les années à venir.

 

4.3 Régionalisation des opérations de maintien de la paix

 

Une autre évolution des opérations de maintien de la paix contemporaines illustrée par la MINUSMA est leur régionalisation. D’un côté, celle-ci se manifeste par une participation accrue d’organisations régionales dans les opérations de paix. De l’autre, on observe une importante contribution des États situés dans la région de déploiement ainsi que des États y ayant des intérêts directs. Cette évolution est à l’origine d’un vif débat autour des avantages et des inconvénients de la régionalisation.

 

Avant la création de la MINUSMA, la CEDEAO s’engage d’ores et déjà en 2012 dans la résolution du conflit malien avec le soutien des Nations Unies. Elle facilite le dialogue avec le MNLA et Ansar Dine et conduit la MISMA. Ce sont donc des États de la région d’Afrique de l’Ouest qui ont entamé le processus de paix au Mali, notamment à travers l’organisation régionale de la CEDEAO. Parallèlement, la France déclenche l’opération militaire Serval, puis Barkhane. L’engagement de la France, ancienne puissance coloniale, relève également d’une régionalisation, le Mali se trouvant toujours dans la sphère d’intérêt et d’influence française. En outre, la Mission de l'Union Africaine pour Le Mali et Le Sahel (MISAHEL), créée en août 2013, renforce la présence de l’Union Africaine (au Mali et dans la région) et coopère avec la MINUSMA. Le dernier élément démontrant cette régionalisation est la coopération de la MINUSMA et des contingents français avec le groupe régional du G5 Sahel et sa force militaire conjointe transfrontalière. Ces coopérations entre l’ONU et des organisations régionales, détaillées précédemment, soulèvent la question du rôle et de la pertinence des interventions de l’ONU dans le règlement des conflits. Les organismes régionaux ne seraient-ils pas en train de remplacer cette organisation internationale, qui peine à résoudre des conflits régionaux de plus en plus complexes ? L’ONU a-t-elle perdu sa capacité d’agir de façon autonome ? Deviendrait-elle obsolète ? Ou, au contraire, la coopération avec des organisations régionales ne serait-elle pas nécessaire à un maintien de la paix plus efficace ?

 

La Charte des Nations Unies précise que les activités d’organisations régionales doivent être compatibles avec les objectifs et les principes des Nations Unies ainsi qu’avec leurs missions en cours[57]. Elle incite les États Membres à régler les tensions au niveau local ou régional avant de recourir à l’aide du Conseil de Sécurité et encourage le soutien régional aux opérations onusiennes. Une coopération avec des organisations régionales est donc prévue par l’ONU et, en théorie, devrait favoriser un maintien de la paix plus efficace. Les organisations régionales sont en effet plus souples et permettent, le cas échéant, de trouver plus facilement un accord.  De plus, celles-ci ont une bonne connaissance du terrain et des dynamiques du conflit et peuvent donc être rapidement déployées. Dans le cas de la résolution du conflit malien, il est important de noter que les organismes régionaux, tels que la CEDEAO ou le groupe G5S, ne disposent pas de moyens politiques, financiers et militaires suffisants pour agir de façon autonome. Ainsi, la force militaire conjointe du G5S peine encore à se financer. Ces organisations reposent en conséquence sur le soutien onusien et occidental. Tant que les différents acteurs de maintien de la paix s’organisent et coopèrent de façon cohérente, une régionalisation peut alors être considérée comme un atout.

 

La régionalisation devient également visible à travers la contribution régionale aux contingents de la MINUSMA. En octobre 2013, les contingents africains présents au sein de la mission représentent 96% de ses effectifs et 13 des 15 membres de la CEDEAO y contribuent[58]. En avril 2018, hormis le Bangladesh, les plus grands contributeurs aux contingents de la MINUSMA restent des pays de la région, déployant un effectif de 7,766 personnes sur 13,953. Sont ainsi présents le Burkina Faso (1,874), le Tchad (1,469), le Sénégal (1,396), le Togo (1,243), la Guinée (890) et le Niger (894)[59]. Cela s’explique tout d’abord par un plus grand intérêt des puissances régionales dans la résolution du conflit malien – celui-ci déstabilisant la région entière – mais également par une réticence accrue des États occidentaux à envoyer des troupes dans des théâtres de conflit éloignés de leurs préoccupations primaires. L’engagement renforcé des puissances régionales dans le maintien de la paix est également à l’origine d’un débat sur l’impartialité. La participation de troupes en provenance de pays de la région de déploiement peut-elle respecter le principe onusien d’impartialité ? Peut-elle rester neutre face à des forces armées qui risquent de traverser les frontières et de menacer la stabilité et la sécurité des pays voisins ? Les puissances régionales sont rarement indifférentes à l’issue d’un conflit et prennent généralement position pour certains acteurs du conflit (dans ce cas précis, le gouvernement malien). Le débat autour de la régionalisation continue de diviser l’opinion. Ce fut notamment le cas lors de la création de la force du G5S en 2017. Celle-ci fut fortement soutenue par les États de la région, la France, mais également par la Russie et la Chine, tandis que les États-Unis et le Royaume-Uni se sont montrés plus réticents.

 

5. Bilan

 

Trois ans après la signature de l’Accord d’Alger, le Mali est encore loin d’une paix effective. De nombreux éléments de l’accord de paix ne sont toujours pas mis en œuvre et le danger posé par les groupements extrémistes persiste. L’État malien reste fragile ou absent, incapable d’assurer le contrôle du territoire, notamment au centre et au nord du pays. Dans les zones où la présence étatique est assurée, le manque de soutien à la population continue cependant d’affaiblir la légitimité de l’État aux yeux des Maliens. Au cours des dernières années, le seuil de violence n’a eu de cesse d’augmenter, le conflit ayant non seulement causé la mort de nombreux civils mais aussi celle de militaires et d’humanitaires. L’instabilité menace de mettre en péril les élections présidentielles prévues pour le 29 juillet ainsi que les élections régionales et municipales dans quelques mois. La situation sécuritaire alarmante et les divers débats autour de la mission mentionnés précédemment soulèvent la question de l’efficacité de la MINUSMA et de la pertinence de ses mandats.

 

Dans ce contexte, quel avenir pour la mission onusienne au Mali ? Le 28 juin 2018, le Conseil de Sécurité de l’ONU vote à l’unanimité la Résolution 2423, reconduisant pour un an le mandat de la MINUSMA. Celui-ci s’inscrit dans la lignée des mandats précédents, dits robustes. Cependant, la résolution prévoit que « si des progrès significatifs ne sont pas accomplis dans la mise en oeuvre » du processus de paix, le Conseil de Sécurité demandera au Secrétaire général de « proposer, en conséquence, des options pour une éventuelle adaptation significative de la MINUSMA, à l’expiration de son mandat actuel »[60]. Cette mention reste néanmoins très floue, et n’est pas précisée dans la résolution. De quelle sorte d’« adaptation significative » serait-il question ? S’agirait-il de mettre en place un mandat toujours plus robuste, de retourner à un mandat s’inscrivant davantage dans les anciennes générations d’opérations de paix, ou d’introduire un mandat possédant des caractéristiques encore jamais observées dans les missions onusiennes ?

 

Devant les nombreux débats soulevés par la MINUSMA se pose également la question de l’évolution des mandats de l’ONU en général. Les aspects novateurs inclus dans les récents mandats de la MINUSMA, tels que la lutte antiterroriste, poseront-ils des précédents pour les futures missions de paix ? Tout dépendra de l’évolution de la situation sur place ainsi que de l’évolution des théâtres d’opération dans les années à venir.


Par Leonie Kunze et Julie Wagner, stagiaires au Centre d'étude des crises et des conflits internationaux.


[1] https://www.cairn.info/revue-confluences-mediterranee-2013-2-page-191.htm

[2] https://dandurand.uqam.ca/wp-content/uploads/sites/3/2017/10/Rapport-Charbonneau-Français.pdf

[3] https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_res_2100.pdf

[4] https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_res_2164.pdf

[5] https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_res_2227.pdf

[6] https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_res_2295.pdf

[7] https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_res_2364.pdf

[8]https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_res_2423.pdf

[9] https://peaceoperationsreview.org/wp-content/uploads/2015/08/HIPPO_Report_1_June_2015.pdf

[10] https://dandurand.uqam.ca/wp-content/uploads/sites/3/2017/10/Rapport-Charbonneau-Français.pdf

[11] https://brage.bibsys.no/xmlui/bitstream/handle/11250/302495/NUPI_PB_Vermeij.pdf?sequence=3

[12]http://pksoi.armywarcollege.edu/default/assets/File/(170710)%20Peacekeeping%20and%20Stability%20Operations%20Institute%20MINUSMA%20(Mali)%20Estimate.pdf

[13] http://pure.diis.dk/ws/files/712641/Gender_in_Minusma_WEB.pdf

[14]http://pksoi.armywarcollege.edu/default/assets/File/(170710)%20Peacekeeping%20and%20Stability%20Operations%20Institute%20MINUSMA%20(Mali)%20Estimate.pdf

[15] Ibid

[16] https://brage.bibsys.no/xmlui/bitstream/handle/11250/302495/NUPI_PB_Vermeij.pdf?sequenc

 

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