Une politique de maintien de la paix tributaire de la neutralité permanente.
L’Autriche est un contributeur significatif aux opérations de maintien de la paix sous mandat d’organisations internationales. Aux termes de la Constitution du 26 octobre 1955, l’Autriche a proclamé (art.1) sa neutralité permanente et renoncé (art.2) à adhérer à une quelconque alliance militaire ou à autoriser l’établissement de bases militaires étrangères sur son territoire. La validité juridique de la neutralité n’est pas affectée par sa participation au maintien de la paix en dehors de ses frontières sur le continent européen ou sur d’autres théâtres (loi fédérale de 1965 sur les opérations extérieures), ou encore à prendre des initiatives avec d’autres États. En effet, la neutralité est un argument quand il n’y a pas de mandat international et quand il faut réagir à une demande d’aide d’un seul État. Si un mandat formel de la Communauté internationale existe, la neutralité n’est plus un obstacle à la coopération.
En 1997, l’Autriche fait évoluer sa neutralité en adoptant la loi fédérale constitutionnelle sur la coopération et la solidarité permettant l’envoi des unités et des personnels hors des frontières autrichiennes. Cette loi adapte à un nouvel environnement stratégique celle de 1965. Membre de l’Union européenne, l’Autriche ratifie le Traité d’Amsterdam (en vigueur depuis mai 1999) et entend participer au volet défense - sécurité de l’Union (sauf les fonctions opérationnelles de l’Union de l’Europe occidentale au sein de l’Union européenne, relevant de la défense collective).
La Constitution et la loi constitutionnelle de 1997 représentent, aujourd’hui, les fondements juridiques pour le détachement d’Autrichiens dans des opérations de maintien de la paix (ONU, OSCE, Union européenne). De tels engagements militaires complètent la diplomatie autrichienne, pour qui le soutien à l’État de droit et aux règles de droit, aux droits de l’Homme, à la Démocratie, au développement économique, la formation en matière de maintien de la paix sont vus comme autant de moyens pour prévenir les conflits.
Structures décisionnelles politiques et militaires
L’Art.23f § 3 de la Constitution prévoit que « les décisions concernant les missions de maintien de la paix et les missions des forces de combat pour la résolution des crises y compris les mesures d’imposition de la paix requièrent le double accord du chancelier fédéral et du ministre fédéral des affaires étrangères ». Dans l’hypothèse de ce double aval ministériel et l’obligation d’envoi de personnels militaires ou civils hors d’Autriche, le paragraphe suivant précise que cet envoi ne pourra se faire que « sous réserve de soumettre encore la question à la procédure prévue par la loi constitutionnelle pour l’envoi d’unités ou de personnels à l’étranger ».
Au terme de cette loi fédérale constitutionnelle de 1997, la décision d’envoi de contingents hors du territoire est prise par le Conseil des Ministres en accord avec le Comité Principal (Hauptausschuß) du Conseil national (Nationalrat- Chambre Basse du Parlement). La légitimité démocratique d’une telle décision repose sur la consultation obligatoire et l’avis contraignant de cet organe, rassemblant toutes les sensibilités politiques.
Le Ministre de la Défense est alors responsable de l’application de la décision. En amont, le Gouvernement est tenu de consulter le Conseil de la Sécurité nationale (Nationaler Sicherheitsrat) créé par une loi fédérale en 2001, mais ses délibérations étant confidentielles restent cependant purement consultatives.
Pour ce qui est de l’envoi de civils (Policiers, procureurs et juges), il s’effectue sous la tutelle de leur ministère de rattachement : pour les policiers, le Département en charge des Affaires Internationales, de la section Ressources au sein du ministère fédéral de l’Intérieur ; pour les procureurs, juges et experts juristes, le Cabinet du ministère de la Justice supervise directement leurs missions hors du pays.
Durant leurs missions, les militaires ressortissent du Commandement pour les opérations internationales, basé à Graz, directement rattaché à l’Etat-major des armées.
Évolution de la participation
L’Autriche participe aux opérations de la paix de l’ONU depuis les années 1960, et, à ce jour, a fourni près de 50,000 militaires dans le cadre de cinquante missions. Vingt-trois soldats autrichiens ont perdu leur vie. À l’heure actuelle, l’Autriche participe à 12 opérations de paix.
Admise en juin 1973, signataire de l’Acte final d’Helsinki (1975) et de la Charte de Paris (1990), l’Autriche contribue aux efforts de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) dans ses activités tant en termes de personnel que sous forme de contributions financières volontaires, en plus d’accueillir à Vienne, le siège permanent de son Secrétariat Général. Sous sa présidence en 2000, les orientations se dessinaient selon trois axes : agir et réagir rapidement dans le cadre d’une gestion civile de crises par la mise en application du REACT concept ; instaurer une réflexion sur une culture de prévention des conflits ; continuer la promotion des Droits de l’Homme et porter attention à l’aspect économique de la prévention des conflits.
Suite à la ratification des Traités constitutifs de l’Union européenne et son adhésion effective à celle-ci au 1er janvier 1995, l’Autriche devient observateur au sein de l’Union de l’Europe Occidentale (UEO) et envoie des hommes au sein du détachement de police alors chargé de l’administration de la ville de Mostar (Bosnie-Herzégovine) ; puis en 1997, des policiers dans l’Élément multinational de police envoyé en Albanie. Les missions de Petersberg ont été son cadre principal de participation aux missions de paix en qualité de membre de l’Union européenne.
Assurant la présidence tournante pour le premier semestre 2006, l’Autriche s’est fixée comme priorité, dans le cadre de l’objectif global civil 2008 (« Civilian Headline Goal »), de développer une procédure qui permettra de soumettre à un contrôle permanent les capacités civiles mises à la disposition de l’Union par les États membres pour la gestion civile des crises, c’est-à-dire d’un nombre suffisant d’experts hautement qualifiés pour un large spectre d’opérations civiles de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) (experts dans les domaines de police, justice, administration civile générale ou spécialisée, et protection civile). Par ailleurs, elle met l’accent sur la création des conditions pour une meilleure coordination (utilisation rationalisée de la nouvelle cellule civilo-militaire de l’état-major européen) entre les mesures civiles et militaires de l’UE pour l’ensemble des opérations de gestion de crise, y compris la prévention des crises.
En 1995 l’Autriche devient le 25e pays membre du partenariat de l’OTAN pour la paix (Partnership for Peace - PfP ). Elle participe ainsi à la promotion de la transparence dans la programmation de la Défense et dans le processus budgétaire, de la garantie d’un contrôle démocratique sur les forces armées, la mise à disposition de capacités et le maintien de la disponibilité pour des engagements, pris au nom de l’ONU ou l’OSCE, ainsi que le développement de relations militaires bilatérales ayant pour but une programmation et une formation communes, avec l’intention qui en résulte d’organiser des exercices, destinés à renforcer les capacités des États participants.
En 1996, l’Autriche rejoint les cinq autres nations européennes réunies par le Danemark pour la création Brigade multinationale d’intervention rapide des forces en attente des Nations Unies (BIRFA) dans le cadre du UN Standby Arrangment System (UNSAS).
La même année, elle prit l’initiative de mettre en place une coopération régionale d’États en soutien aux opérations de paix, European Nations’ Co-operation in Peace Support (CENCOOP), destinée à accroître la capacité de participer à des engagements destinés à la sauvegarde de la paix et à l’aide sur le plan international.
L’Autriche attache une grande importance à la formation des militaires, de la police, et du personnel civil de maintien de la paix. Cette formation met l’accent sur les activités visant à soutenir une approche sur les effets à long terme du développement, à renforcer la société civile (notamment sur le rôle de la femme) et les structures et institutions en faveur d’une bonne gouvernance afin d’empêcher la résurgence des conflits. Ainsi est créé en décembre 2002, le centre/commandement autrichien de préparation aux opérations et à la coopération internationale qui dispense des cours pour les experts, militaires et civils, nationaux et internationaux.
Mettant en application son approche sur les aspects civils post-conflit, l’Autriche a mis en place le Centre autrichien pour la résolution de conflit (Österreichisches Studienzentrum für Frieden und Konfliktlösung) de Burg Schlaining. En outre, le gouvernement autrichien soutient les programmes « du Centre Autrichien d’études pour la de paix et la résolution des conflits », du « European University Center for Peace Studies » (EPU) et du « Fellowship Programme in Peace-making and Preventive Diplomacy », organisés par UNITAR.
Dernièrement, en plus d’une aide financière s’élevant à 1.4 million USD pour le Darfour, les autorités ont également envoyé, au sud Soudan, des militaires autrichiens pour la construction du siège de la mission des Nations Unies et une équipe médicale.
Samir Battiss
Chargé de recherche
Chaire de recherche du Canada en politiques étrangère et de Défense canadiennes (PEDC)-UQAM
Doctorant, Université Paris Panthéon-Assas (Paris II)
Autriche