Politique de maintien de la paix

La Belgique nourrit une longue tradition de promotion du multilatéralisme et des organisations internationales. A travers celles-ci, le pays souhaite faire entendre sa voix sur la scène mondiale – la voix d’une petite puissance qui entend concilier un rôle « d’utilité internationale » et ses intérêts propres. Profitant du « rendement d’échelle » et de l’effet amplificateur d’institutions comme l’ONU ou l’Union européenne, les autorités belges tentent d’influencer l’agenda international et d’exporter sur la scène mondiale ce qu’ils ont appelé, à l’aube de l’an 2000, « la diplomatie éthique » : une diplomatie « renouvelée » qui se veut fondée sur un strict respect des droits de l’Homme, la lutte contre l’impunité et la bonne gouvernance. Dans ce contexte, la Belgique a fait de sa contribution aux opérations de paix sous mandat d’organisations internationales l’un des piliers de sa politique étrangère.

Les opérations « hors zone » dans un cadre multinational figurent désormais en pole position des missions des forces armées belges. Leur restructuration, entamée au début des années 1990, a entériné cette évolution des priorités. Ainsi, le Plan stratégique 2000-2015 esquisse une évolution des armées vers plus de modularité, de déployabilité, d’interopérabilité. Reposant sur la « sécurité élargie » et l’option multinationale défendue par la Belgique, le plan consacre aussi une certaine spécialisation, dans le cadre d’une complémentarité des contributions de chaque pays aux organisations de maintien de la paix.

Cependant, la participation du pays aux opérations de paix suit la tendance générale à l’œuvre au niveau des Etats industrialisés : priorité à l’action dans le cadre des organisations régionales de sécurité. Certes, la part belge du financement des opérations de rétablissement/maintien de la paix onusiennes atteint environ 40 millions d’euros par an, soit 1,9% de leur budget total. Et le pays contribue de façon non négligeable au Système de forces en attente des Nations Unies. Mais jusqu’en 2006, le personnel belge déployé sous la bannière onusienne était en chute libre (une quinzaine de personnes). Alors que depuis le milieu des années 1990, l’Etat belge a contribué de façon significative et constante aux opérations de paix menées par l’Union européenne et l’OTAN, en dehors du cadre onusien à proprement parler.

Cette réalité s’inscrit d’abord dans le cadre de la politique européenne de la Belgique. Partisan de l’intégration, l’Etat belge s’est traditionnellement positionné en faveur d’une identité européenne de sécurité et de défense. Avec la France, l’Allemagne et le Luxembourg, le gouvernement belge proposa le 29 avril 2003 la création, à terme, d’une «  union européenne de sécurité et de défense », à l’occasion du « sommet des Quatre » qui se tint à Bruxelles au plus fort de la crise irakienne. Des propositions d’ailleurs quasi intégralement reprises dans l’Accord de gouvernement de 2003. Lors des négociations sur le traité constitutionnel de l’UE, le pays a défendu, pour les questions sécurité et défense, les mesures les plus novatrices en matière d’intégration (e.a. coopérations structurées, Agence de l’armement, QG européen). Pour atteindre l’Objectif Global 2010, les Belges contribuent notamment à la mise en place des Battlegroups européens à hauteur de 500 militaires, en collaboration avec la France, et le pays est partie prenante aux grands chantiers européens en matière de transport stratégique ou d’observation spatiale.

A l’heure actuelle, la réforme des forces armées belges n’est intelligible que dans la mesure où elle s’opère parallèlement à la transformation de l’OTAN et au développement de la PESD.

La Belgique accorde donc la priorité à l’Union, dans la mesure du possible, en ce qui concerne la mise en œuvre d’opérations de paix, missions premières de la PESD. Elle s’est d’ailleurs prononcée pour un élargissement des « missions de Petersberg ». Le pays a également plébiscité l’élargissement de la zone d’intervention de l’UE, qui ne peut se limiter à une approche purement régionale de la sécurité. Une option confirmée par la Stratégie européenne de sécurité adoptée fin 2003 – document auquel la Belgique a apporté une contribution significative à travers les travaux préliminaires de son Institut Royal des Relations Internationales.

En dépit du rôle moteur que la Belgique entend jouer eu égard à la défense européenne, elle demeure une petite puissance, dont l’engagement international connaît des limites considérables. Et ce, pour des raisons à la fois politiques et budgétaires. D’une part, les « dividendes de la paix » engrangées dès 1990 ont fait passer le budget Défense sous la barre des 1% du PIB, alors que la professionnalisation de l’armée impliquait une hausse des dépenses de personnel. D’autre part, la spécialisation entreprise par la Belgique au titre du Plan directeur 2003 privilégie certaines capacités « de niche » : déminage, opérations humanitaires d’urgence, largage de vivres à basse altitude, lutte contre les risques RNBC, formations de forces de sécurité ou d’officiers, forces spéciales d’intervention rapide.

Autant de capacités que le pays entend utiliser dans le cadre de la gestion de crises et du maintien de la paix. Cependant, la capacité de projection de la Belgique avoisine les 1000 hommes, pour des effectifs militaires devant passer de 40000 à 35000 personnes d’ici 2015. De plus, la contribution belge aux opérations de paix demeure axée sur les missions les moins exigeantes en termes de tâches de combat. Hormis les écueils financiers auxquels la Défense doit faire face, des raisons éminemment politiques entrent en jeu. Depuis la perte de dix Casques bleus aux premiers jours du génocide rwandais, l’implication de la Belgique eu égard au maintien de la paix a changé (voir infra). Et pour cause : le retrait du contingent belge, et les pressions exercées par le gouvernement pour un retrait de la MINUAR, eurent des implications directes sur la poursuite du génocide.

Par ailleurs, la Belgique développe une politique multisectorielle de la sécurité, en conformité avec la Stratégie européenne de sécurité. Pour le maintien de la paix, la priorité est accordée à la prévention, à la gestion civile des crises, tandis que le pays opte, du point de vue militaire, pour une présence qualitative, en raison des limites susmentionnées.

Dans cette perspective, la Belgique considère d’ailleurs que l’Union européenne est mieux équipée que l’OTAN pour mener à bien le large spectre des opérations de paix. Et de rappeler le nouvel atlantisme prôné par le Premier Ministre Guy Verhofstadt, à savoir : une PESD autonome et efficace, et partant, un « pilier européen » renforcé dans l’OTAN – qui puisse engendrer une relation plus équilibrée, entre « partenaires égaux », au sein de l’Alliance atlantique. A cet égard, après la relève de l’OTAN par l’UE dans l’Ancienne République yougoslave de Macédoine et en Bosnie, la Belgique plaide pour un passage de témoin au Kosovo. Et pour un partenariat plus équilibré entre les deux organisations, comme lors de l’opération de soutien à l’Union africaine au Darfour.

Toutefois la Belgique refuse tout développement de la PESD qui entrerait en contradiction avec l’OTAN. L’Alliance demeure en effet la garante ultime de la défense du pays, et ce dernier a soutenu le processus de transformation qui a vu l’OTAN élargir ses missions en termes de sécurité collective et coopérative. La Belgique ne fut pas étrangère à la grave crise que connut l’OTAN en février 2003, à la veille de la guerre en Irak – mais à cette crise a succédé un nouveau pragmatisme. Le gouvernement n’a pas fait obstruction à une implication limitée de l’OTAN dans l’entraînement de l’armée irakienne. Il a également offert une contribution significative, pour un Etat de son gabarit, à la Force de Réaction de l’OTAN.

Quant à l’OSCE, que le pays préside en 2006, la réforme de l’organisation et la résolution des « conflits gelés » (Europe orientale, Caucase) constituent deux des priorités de son agenda – ce qui renvoie la Belgique à d’âpres discussions avec la Russie.

Structures décisionnelles politiques et militaires

La mort de dix casques bleus belges de la MINUAR à Kigali, le 7 avril 1994, a exigé une réévaluation des conditions d’engagement des forces armées belges dans les opérations de paix. Structures et procédures décisionnelles ont commencé à changer en 1994, pour être réaménagées en janvier 2002. Par ailleurs, la Commission d’enquête parlementaire concernant les événements au Rwanda a formulé de nombreuses recommandations, reprises dans la Note de politique générale du gouvernement du 28 janvier 1998, nouveau cadre de référence pour la prise de décision politique en ce qui concerne l’envoi de troupes belges dans le cadre des opérations de maintien de la paix sous l’égide des Nations Unies.

La décision d’engager des forces armées dans une opération des Nations Unies requiert une autorisation formelle du gouvernement belge. Si le Ministre des Affaires étrangères ne rejette pas la demande de l’ONU pour raisons politiques, la procédure de décision nationale commence. C’est le Conseil des ministres qui doit approuver la décision du Ministre de la Défense concernant le Concept d’opération (ou son adaptation), après analyse des facteurs militaires, humanitaires et politiques que peut induire une participation. La décision du Conseil est transmise à l’état-major, via le Cabinet, pour exécution. Une réunion de concertation consacrée aux opérations en cours a lieu une fois par semaine au niveau du Conseil des ministres.

Le Ministre de la Défense est conseillé par le Chef de la Défense qui est le commandant de la force d’intervention. Ce dernier formule des propositions relatives aux objectifs, missions, structures, règles d’engagement, et moyens en personnel et matériel afférents aux opérations planifiées ou en cours – propositions préparées au sein du département Opérations et Entraînement. C’est d’ailleurs le Sous-chef d’état-major de ce département qui est conseiller du Chef de la Défense dans sa fonction de commandant de la force. Il rédige en effet les plans d’opérations, fait rapport sur la mise en condition des unités de la force et sur la situation des unités en opération, enfin il formule des avis et recommandations relatifs aux besoins et aux moyens attribués. C’est lui qui, à l’intention du Ministre, fait préparer un dossier pour chaque opération dans le but d’obtenir une décision politique pour l’exécution de celle-ci.

Le déploiement et la gestion ou le suivi des détachements et des militaires individuels sont du ressort de l’état-major de Défense. Le Centre d’Opérations, qui dépend du Sous-chef d’état-major Opérations et Entraînement, est en contact permanent avec tous les détachements et militaires individuels en opération. Il présente quotidiennement une situation des opérations au Chef de la Défense – et le Cabinet du ministre est informé. Ce mécanisme permet au responsable belge, sur le terrain, de réagir rapidement face à des questions qui nécessitent l’aval du Chef de la Défense.

Notons qu’il n’existe pas de document officiel public détaillant le processus décisionnel et la gestion militaire des opérations de paix au niveau national. Par contre, concernant les conditions d’encadrement politique, moyens et garanties relatives à la sécurité lors des missions de paix, la Note gouvernementale de 1998 émet entre autres des directives concernant : la clarté du mandat, son interprétation potentielle, l’armement et la légitime défense, les règles d’engagement, la formation et l’entraînement, le renseignement, la planification d’un plan d’évacuation ou « scénario catastrophe », un mécanisme de « lessons learned ». En outre, la mise à disposition des détachements envoyés en mission de tous les moyens opérationnels modernes constitue une condition à la participation à une opération. De surcroît, la Belgique n’enverra plus de troupes dans ses anciennes colonies au titre des OMP – règle onusienne négligée dans le cas de la MINUAR. Cette réserve n’empêchant pas un appui logistique, de communication, ou financier.

Le gouvernement a décidé de faire rapport au Parlement, chaque année, sur l’état d’exécution de la Note d’orientation générale. Le Parlement est informé sur les développements de chaque opération par un groupe de travail de la Commission des Affaires étrangères du Sénat.

Pour des opérations menées par l’OSCE, ces mêmes règles sont d’application. Quant aux opérations OTAN ou UE, le contrôle politique s’opère selon les règles de fonctionnement propres à l’organisation envisagée.

Evolution de la participation

Actuellement, la Belgique est engagée dans 4 opérations de paix de l’ONU, et a pris part à 13 opérations désormais achevées. Au cours de celles-ci, 23 soldats belges ont perdu la vie. Il faut ajouter à ce chiffre une participation à des opérations de paix UE et OTAN (2 achevées, 6 en cours).

Pendant la guerre froide, malgré le soutien belge aux OMP, la difficulté de concilier préséance accordée à l’ONU et intérêts nationaux se cristallise lors de l’indépendance du Congo. La présence militaire belge dans son ancienne colonie, et son rôle dans la sécession katangaise, entravent le travail des Casques bleus de l’ONUC. La situation se dégrade à un point tel que pour tenter d’empêcher une guerre civile imminente, le Conseil de sécurité recommande le 21 février 1961 l’usage de la force en dernier recours. Après le retrait de l’ONUC en 1964, les Belges restent largement impliqués dans la guerre civile congolaise. Cet épisode dramatique marque une crise grave, et inédite depuis lors, entre la Belgique et les Nations Unies.

Par la suite, le pays s’aligne sur le camp occidental. Lorsqu’elle accède au siège de membre (non permanent) du Conseil de sécurité, au cours d’un moment historique pour l’ONU, la Belgique revoit son implication à la hausse. Elle passe alors, en 1990, d’une participation toute symbolique (5 observateurs) à un déploiement tout azimuts en Croatie, Bosnie-Herzégovine, Somalie, auxquels il faut ajouter une participation au Cambodge, au Pakistan et au Moyen-Orient. La forme de cet engagement se modifie au milieu de la décennie 1990.

Si on reconnaîtra que la tendance à une approche « régionale » du maintien de la paix est à l’œuvre au sein de nombreux Etats industrialisés, il est clair que le drame rwandais a lourdement pesé sur l’évolution de l’engagement belge. La Belgique fut l’un des premiers Etats membres de l’ONU à demander une réforme des opérations de paix. En cause : la négligence du gouvernement belge et de l’ONU, alors même que le type de problèmes rencontrés par la MINUAR avaient été dénoncés après les opérations FORPRONU de 1992 et 1993. La Note de 1998 apparaît à bien des égards comme un prélude au rapport Brahimi. C’est d’ailleurs à la Belgique qu’il échut de négocier pour les Quinze, à l’occasion de sa présidence de l’UE, l’adoption des recommandations dudit rapport par l’Assemblée générale en 2001.

Dans une analyse de la pratique belge des opérations de paix depuis la fin de la guerre froide, Michel Liégeois identifie d’ailleurs deux périodes de référence : 1988-1994, et 1995-2003. En effet, sur les 22 opérations de paix menées par la Belgique depuis lors, la moitié correspond à des opérations ONU, l’autre moitié à des missions OTAN ou UE. Or, c’est au milieu des années 1990 que les interventions sous le commandement de l’OTAN, et plus récemment de l’UE, se substituent au cadre onusien. Suite au drame rwandais, les forces armées belges délaissent l’Afrique pour concentrer leur action en Europe.

Depuis 2003, on entrevoit toutefois une remise en cause de ces « tendances lourdes » : en 2006, la Belgique participe à dix opérations de paix (4 ONU, 4 UE, 2 OTAN). D’abord, avec le 11 septembre, la fin des tergiversations européennes sur le « hors zone » a permis une implication de l’OTAN au-delà des frontières de l’Europe, alors que dans le même temps, les Etats-Unis ont accepté une relève de l’UE dans les Balkans. Cependant, invoquant la question budgétaire, la Défense belge a réduit, en 2005, sa participation à la FIAS en Afghanistan. On peut s’interroger sur les motifs politiques de pareille décision au moment où cette force opère dans des conditions de plus en plus difficiles.

Ensuite, l’Etat belge s’est engagé dans les grandes opérations civiles et militaires de l’Union européenne depuis 2003, y compris Artémis en République Démocratique du Congo, même si les soldats belges sont restés à l’écart du sol congolais. La Belgique a contribué à remettre à l’agenda de l’UE et de l’ONU le règlement des conflits des Grands Lacs et soutient le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, au niveau bi- et multilatéral (NEPAD). Même si la règle de non participation à une opération de paix militaire dans une ex-colonie n’est pas vraiment remise en cause, le pays a réinvesti le champ du maintien de la paix en Afrique.

Enfin, les avancées de la réforme des opérations de paix des Nations Unies, couplées aux avantages irréductibles d’une mission proprement onusienne, entraînent la Belgique vers de nouveaux engagements sous casque bleu. L’implication belge dans la FINUL renforcée pourrait marquer un « tournant » par rapport à la pratique des opérations de paix qui s’était imposée au plat pays depuis 1995. A défaut de quoi la Belgique se retrouverait à un dangereux carrefour entre la rhétorique ambitieuse du « multilatéralisme efficace » et un statut de parent pauvre du maintien de la paix. Même si la politique belge défend une certaine complémentarité des organisations internationales de maintien de la paix, ses limites capacitaires pourraient bien rendre son engagement encore plus sélectif.

Galia Glume
Chercheure
Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI)
Université catholique de Louvain