Politique de maintien de la paix

L’Espagne reconnaît une responsabilité fondamentale à l’ONU et à son Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. La loi organique de la Défense nationale du 17 novembre 2005 rappelle que, hormis les actions de défense de l’Espagne et de ses intérêts nationaux vitaux, ses missions extérieures doivent s’intégrer dans un cadre multilatéral auquel l’Espagne est associé, en particulier l’ONU, l’Union européenne et l’OTAN, et doivent poursuivre les objectifs défensifs, humanitaires, de stabilisation ou de maintien et de préservation de la paix que prévoient ces organisations internationales, en conformité avec la Charte des Nations Unies et les autres dispositions de droit international ratifiées par l’Espagne.

Si, dans l’histoire récente, l’Espagne n’a pas une tradition de forte présence militaire à l’extérieur de ses frontières et ne dispose pas de capacités de projection très importantes, sa contribution aux opérations de paix tend à croître sensiblement depuis 1992, comme instrument privilégié de rayonnement international au plan politique, économique et culturel, au-delà du déploiement de quelques observateurs militaires et de matériel initialement privilégié. Le manque d’expérience dans la planification, l’organisation et l’exécution des missions de paix a conduit Madrid à redéfinir les orientations politiques générales en la matière et à soutenir la formation des officiers espagnols dans les écoles militaires étrangères compétentes.

Dans ce nouvel interventionnisme, une attention particulière est portée à des régions jugées d’intérêt stratégique comme les Balkans, l’Amérique centrale et le Proche-Orient, ainsi que le Maghreb (avec l’opération des Nations Unies au Sahara occidental, la MINURSO). Mais c’est avant tout en tant que membre d’organisations intergouvernementales fortement engagées dans le maintien de la paix que le gouvernement espagnol détermine ses actions dans ce domaine. L’Espagne s’associe toujours aux opérations extérieures menées par l’OTAN et l’Union européenne depuis 1989, plaçant par exemple un contingent militaire à disposition des groupes de combats de l’Union européenne et de la force de réaction rapide de l’OTAN.

En tant que membre de l’Alliance atlantique et surtout de l’Union européenne, l’Espagne contribue au renforcement des capacités régionales de maintien de la paix, notamment en Afrique, à travers le renfort logistique apporté à la Mission de l’Union africaine au Soudan (MUAS) depuis mai 2005. Mais la présence espagnole sous la bannière de l’Union européenne concerne également son actuelle Mission à Aceh (Indonésie) depuis septembre 2005, en lien avec cinq États de l’ASEAN, et surtout l’opération EUFOR-RDCongo destinée à sécuriser la RDC lors des élections présidentielle et législatives qui ont débuté le 30 juillet 2006. Pour cette dernière opération, l’Espagne a autorisé le déploiement d’un contingent pouvant atteindre 120 personnels, ce qui la place au troisième rang des contributeurs de l’opération (ex-aequo avec la Pologne), une première pour une opération en Afrique.

Dans le sillage du renouveau actuel des opérations de paix au sein des états-majors européens en lien avec l’ONU, l’Espagne a intégré en septembre 2006 une unité d’infanterie de marine au sein même de la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL), à hauteur de 1100 soldats maximum, aux côtés des renforts apportés à la FINUL par d’autres États européens comme l’Italie ou la France. Cette unité de marine doit d’ailleurs être relayée en novembre 2006 par une brigade multinationale sous commandement espagnol. À travers cette opération qui accroît l’influence des États européens dans la région, l’Espagne poursuit également un engagement diplomatique ancien au Proche-Orient : en 1991, Madrid accueillait le premier processus de paix réunissant Israéliens et Palestiniens autour de la table des négociations.

La participation aux opérations de paix offre également à l’État espagnol l’occasion d’accroître la confiance mutuelle avec son voisin marocain, après une période de froid diplomatique : les deux États ont placé, sous le commandement de la mission de l’ONU en Haïti (la MINUSTAH), des contingents militaires comptant deux cent effectifs de l’infanterie de marine espagnole et 163 effectifs marocains, et ce d’octobre 2004 à mars 2006, pour répondre aux difficultés rencontrées par le Secrétariat général de l’ONU pour remplacer les forces multinationales (États-Unis, France, Canada, Chili) déployées en février 2004 sous commandement français.

Enfin, le nouvel intérêt porté par l’Espagne au continent africain prend en compte les enjeux du maintien de la paix et la sécurité. Dans le Plan África 2006-2008 élaboré par le ministère des Affaires extérieures et de la Coopération, une ligne d’action concerne spécifiquement l’investissement au cœur des mécanismes de gestion des conflits, à travers la mise en place de formations en matière de gestion civile des crises, le soutien au Centre Kofi Annan de formation pour le maintien de la paix à Accra, une contribution accrue dans les opérations de paix en Afrique, l’appui à la « Facilité de paix » créée par l’Union européenne pour le renforcement des capacités de maintien de la paix à l’échelle régionale, ainsi qu’au programme de contrôle des armes légères de la Communauté des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Madrid entend profiter de la présidence tournante de la Force de gendarmerie européenne et de la Brigade multinationale d’intervention rapide des forces en attente des Nations Unies (SHIRBRIG) pour placer l’Afrique subsaharienne en haut des priorités, en particulier les conflits en RDC et au Darfour.

Structures décisionnelles

L’utilisation de forces armées espagnoles dans des théâtres extérieurs de conflits est décidée par le gouvernement espagnol en Conseil des ministres, au sein duquel le Président du gouvernement (le premier ministre espagnol) occupe une position politiquement prépondérante. Ce recours aux forces armées doit se conformer aux plafonds fixés en Conseil des ministres quant aux effectifs mobilisables dans des théâtres extérieurs. Au 18 septembre 2006, le plafond en vigueur est celui fixée à 3000 hommes par l’Accord du Conseil des ministres du 30 décembre 2005. Jusqu’au 31 décembre 2006, une limite de cinquante observateurs militaires à disposition du ministère espagnol des Affaires extérieures pour des opérations de paix et des interventions humanitaires est également en vigueur.

Formellement, le gouvernement doit demander l’approbation du Congrès des députés avant tout déploiement des Forces armées espagnoles (article 4.2 de la loi organique de la Défense nationale du 17 novembre 2005). Cependant, l’auteur Pere Vilanova souligne la réduction de fait des marges de manœuvre du Parlement dans la prise de décision à propos du recours à la force armée, et ce dès l’intervention espagnole aux côtés des forces alliées contre l’Irak au cours de la guerre du Golfe en 1991.

Évolution de la participation de l’Espagne

Les relations entre l’Espagne et l’ONU débutent par une large condamnation du régime du général Franco au sein de l’Organisation, avant de connaître une progressive amélioration au cours des années 1950 et 1960. Après la mort du « caudillo » en 1975, la monarchie constitutionnelle et parlementaire espagnole (1978) normalise pleinement ses relations avec ses partenaires occidentaux. L’expérience des armées espagnoles dans les interventions au cœur de théâtres extérieurs est alors très limitée. À partir de 1979, cette expérience se résume aux actions menées en Guinée-équatoriale jusqu’en 1989, en vertu des accords de coopération existant entre ces deux pays.

Alors que la guerre froide touche à sa fin, l’Espagne accompagne le mouvement qui traverse les États occidentaux et les membres permanents du Conseil de sécurité en faveur d’un renouveau des activités de l’ONU au cœur des conflits intraétatiques et régionaux.

Cette nouvelle implication espagnole concerne essentiellement des missions d’observations et de surveillance. En janvier 1989 commence le premier déploiement de soldats espagnols au cœur d’une opération de paix de l’ONU : il s’agit alors de sept officiers parmi les soixante-dix observateurs militaires composant l’UNAVEM I en Angola, contingent qui sera porté à vingt et un soldats au sein de l’UNAVEM II de 1991 à 1993. Un contingent similaire d’observateurs est déployé au sein de l’ONUMOZ au Mozambique de mars 1993 à octobre 1994. Notons par ailleurs le support matériel apporté par l’Espagne à l’opération de paix de l’ONU en Namibie, l’UNTAG, d’avril 1989 à mai 1990. La présence d’un nombre réduit d’observateurs militaires espagnols se retrouve plus récemment au sein des missions des Nations Unies en Éthiopie-Érythrée (MINUEE) depuis 2000 et en République démocratique du Congo (MONUC) depuis 2001. La MONUB au Burundi a également compté un colonel espagnol chef de coordination militaire.

La présence espagnole s’est également portée aux côtés des Nations Unies en Amérique centrale. Le premier commandant de l’ONUCA, la mission de l’ONU déployée dans les cinq États d’Amérique centrale en décembre 1989 pour vérifier la cessation des soutiens étatiques apportés à des forces armées irrégulières, est un espagnol. Cinquante-sept soldats et une centaine d’officiers espagnols sont engagés dans cette mission d’observation. De 1992 à 1995, ces officiers rejoignent la mission de l’ONU dédiée cette fois au seul Salvador, l’ONUSAL, dont la division militaire est commandée par un général de brigade espagnol, et compte jusqu’à 130 officiers espagnols, preuve d’un engagement particulier des Armées espagnoles. Puis c’est dans la MINUGUA au Guatemala qu’a perduré, de 1994 à 2002, la présence espagnole dans le maintien de la paix dans la région, toujours sur le mode de la surveillance militaire et civile.

Mais, comme pour d’autres États contributeurs, la participation à la FORPRONU, la mission de l’ONU en Bosnie-Herzégovine, a modifié l’ampleur et les modalités d’engagement de l’État espagnol dans les opérations de paix. Les tâches assignées à cette force ont amené les 7800 personnels espagnols qui ont servi en son sein sur l’ensemble de la période de janvier 1993 à janvier 1996 bien au-delà de la simple observation militaire, dans des opérations de protection de convois humanitaires, d’interposition entre les parties et enfin de protection de « zones sûres » par des unités navales, aériennes et de la Guardia civil. Le contingent espagnol de la FORPRONU a atteint mille hommes à son maximum.

La visibilité accordée dans l’immédiat après-guerre froide aux opérations d’assistance humanitaire au cœur de conflits armés affecte les choix des états-majors espagnols y compris hors de l’ex-Yougoslavie. L’Armée de terre espagnole engage ainsi 586 personnels dans l’opération multinationale Provide Comfort au Kurdistan irakien au printemps 1991, opération « militaro-humanitaire » de grande envergure source d’apprentissages dans le domaine civilo-militaire pour ces soldats. Par une contribution minime, l’Espagne veille également à ne pas être absente de l’opération d’assistance humanitaire aux Rwandais durant la fin de l’été 1994, après l’inaction internationale durant le génocide dans ce pays au printemps de la même année. En mars 1997, un bataillon espagnol compose la force multinationale de protection chargée de protéger et soutenir les activités des organisations humanitaires en Albanie (opération Alba).

Le conflit en ex-Yougoslavie fut également l’occasion pour Madrid d’appuyer les missions de l’Union européenne en matière de surveillance militaire et d’assistance humanitaire entre 1991 et 1996, et notamment l’administration de la ville de Mostar par l’Union, avec la désignation d’un administrateur espagnol et d’un général chargé des questions militaires. Doit être notée la participation de la marine et de l’armée de l’air espagnoles dans les missions de l’UEO puis de l’OTAN chargées de faire respecter les embargos aérien et naval en appui à la FORPRONU.

L’entrée en force de l’OTAN dans les Balkans conduit Madrid à déployer une Brigade espagnole au sein de l’IFOR, qui vient remplacer la FORPRONU en Bosnie en décembre 1995. La présence espagnole à Mostar est incorporée à la SFOR en décembre 1996 et aujourd’hui à l’opération de l’Union européenne EUFOR-Althéa, dans le Groupement Sud-est aux côtés des Allemands, Français et Italiens. L’Espagne y maintient 550 hommes aujourd’hui. Au Kosovo, en 1999, elle fournit à la KFOR 1200 soldats au sein de la Brigade multinationale italienne, parallèlement à sa présence au sein de la Mission des Nations Unies au Kosovo, dont le chef des observateurs militaires est un général espagnol, et qui compte également une centaine de Guardias civiles en son sein en 2002-2003. L’Union européenne est à nouveau soutenue par Madrid dans ses opérations de vérification du désarmement de la guérilla albanaise et de constitution de polices intégrées en Macédoine, comme l’opération de police Próxima en cours aujourd’hui.

En Afghanistan, le gouvernement espagnol autorise en décembre 2001 le déploiement de 485 soldats au sein de l’ISAF dans le soutien logistique et la communication. Après une réduction des effectifs de 350 en moyenne à 130 en janvier 2003, les élections en juillet 2004 et juillet 2005 dans ce pays justifient le retour à un effectif de 500 hommes, l’ISAF étant alors placé sous le commandement de l’OTAN depuis août 2003. L’Espagne est actuellement à la tête de la base d’appui avancé de l’ISAF à Herat et de l’équipe de reconstruction provinciale à Qala i Naw. Cette opération est celle qui compte le plus grand nombre de pertes espagnoles, quatre-vingt au total.

De 1989 à septembre 2006, selon les données du ministère espagnol de la Défense, l’Espagne a participé à cinquante deux opérations de paix et missions d’aide humanitaire, et mobilisé 72 000 personnels et 3,5 milliards d’euros à cette fin. Sa présence militaire maximale à l’extérieure de ses frontières fut atteinte en 2003, avec 3600 hommes, et elle a eu à déplorer la mort de 125 personnels au cours de ces opérations. Ces données du ministère de la Défense incluent - il faut le préciser - la participation du gouvernement de José María Aznar López à l’intervention armée Iraqi Freedom en Irak, qui prit fin en mai 2004.

David Ambrosetti
Chercheur post-doctoral au CÉRIUM