Finlande

Bien que de puissance relativement modeste, la Finlande est devenue, avec les années, un des membres les plus expérimentés de la communauté internationale en matière de maintien de la paix. Il faut savoir que si la Finlande a pu, très tôt, développer une expertise appréciable dans ce domaine, cela est dû au fait que la politique de neutralité du pays était particulièrement bien adaptée à la nature des premières opérations de maintien de la paix (OMP) déployées par l’ONU durant la guerre froide. Toutefois, depuis la fin de l’ordre bipolaire, l’émergence des OMP dans le cadre desquelles le recours à la force est devenue de plus en plus fréquent n’a pas été sans créer de difficultés pour la Finlande. Celle-ci a en effet internalisé une conception du maintien de la paix s’opposant à une utilisation de la force allant au-delà de la simple autodéfense. Le pays n’a pourtant eu d’autre choix que de s’adapter au nouvel environnement mondial, notamment en s’ouvrant à une coopération avec des organisations régionales devenues des nouveaux acteurs dans le domaine des OMP ainsi qu’en mettant à jour sa législation.

Cadre actuel de la politique de maintien de la paix

Au terme d’un processus de réflexion entamé au début de la décennie et ayant abouti au dépôt du Livre blanc de 2004 sur la politique nationale de sécurité et de défense, le Parlement finlandais a récemment procédé à la dernière mise à jour de sa législation en matière de maintien de la paix. Il a adopté la Loi sur la gestion militaire des crises qui est entrée en vigueur le premier avril 2006. Cette loi permet à la Finlande de participer à des opérations internationales effectuées sous l’égide de l’ONU et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Fait nouveau, la loi reconnaît désormais explicitement la possibilité pour le pays de participer à des OMP effectuées dans le cadre de l’UE. Elle reconnaît aussi la possibilité d’une participation finlandaise à des opérations en vertu d’ententes signées avec l’OTAN dans le cadre du Partenariat pour la Paix (PPP). Toutefois, si la loi mentionne que ces opérations doivent avoir reçu l’aval du Conseil de Sécurité de l’ONU, elle reconnaît tout de même que, de façon exceptionnelle, les effectifs finlandais peuvent prendre part à d’autres opérations n’ayant pas reçu un tel aval, pourvu qu’elles visent à maintenir ou à restaurer la paix ou à soutenir des opérations d’aide à l’assistance humanitaire ou de protection de populations civiles. En ce qui a trait au personnel qui peut servir lors de missions à l’étranger, la Finlande ne peut jamais déployer plus de 2 000 personnes simultanément. En moyenne, cependant, ce sont environ 1000 soldats qui servent en même temps à l’étranger.

Structures décisionnelles

En ce qui a trait à la structure décisionnelle encadrant les opérations de paix finlandaises, il appartient au Président de la République d’autoriser le déploiement de troupes, mais seulement sur proposition du gouvernement qui, au préalable, doit consulter le Comité des Affaires étrangères du Parlement. Si une proposition du gouvernement concerne une opération où les règles d’engagement dépassent les limites conventionnelles du maintien de la paix, le gouvernement doit, avant de soumettre sa proposition, consulter le Parlement. Pour ce qui touche le niveau opérationnel, les unités finlandaises sont toujours placées sous le commandement de l’organisation internationale dans le cadre de laquelle s’effectue une mission. Le ministère de la Défense doit assurer la préparation de ses effectifs et peut donner son aval à des modifications mineures pouvant survenir dans le cadre d’une OMP et affectant les unités finlandaises.

Évolution de la participation

Contrainte de signer, en 1948, un Traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle avec l’URSS, la Finlande a toutefois pu demeurer hors du glacis soviétique et se développer en tant que démocratie libérale en pratiquant une politique de neutralité. Après avoir eu des doutes quant à la compatibilité de sa neutralité avec une possible adhésion à l’ONU et d’éventuelles participations à des OMP, les autorités finlandaises ont vite réalisé que les actions menées par l’ONU étaient compatibles avec la neutralité pour deux raisons. D’une part, elles émanaient d’une décision prise par une organisation à caractère mondial qui ne pouvait pas, par définition, refléter la division bipolaire du système international. D’autre part, les troupes déployées pour s’interposer entre des forces ennemies devaient agir de façon impartiale et ne devaient pas être liées à une des deux grandes puissances.

Par conséquent, à partir des années 1950, la Finlande s’est mise à soutenir activement les opérations de maintien de la paix. Elle a pris part à la première mission de paix déployée dans le cadre de la crise du Canal de Suez en 1956 et elle a dépêché, entre autres, des observateurs militaires à Chypres en 1964 (FNUCHYP), au Proche-Orient en 1967 (ONUST) et elle a envoyé des soldats au Sinaï de 1973 à 1979 (FUNU II) et au Liban en 1982 (FINUL). La Finlande a également pu jouer un rôle clef dans le développement des OMP, notamment en votant en 1964, en coopération avec ses voisins nordiques (Danemark, Suède et Norvège), une loi créant des forces en attente (standby forces) prêtes à être déployées rapidement en cas de crise. De surcroît, le pays a été un des seuls États à établir des programmes détaillés et multinationaux de formation et d’entraînement et à publier des guides onusiens de maintien de la paix. Le guide nordique des forces en attente (The Nordic Stanby Forces Manual) ou le Livre bleu, a notamment été utilisé à plusieurs reprises pour servir de base à l’établissement et à l’entraînement de contingents de casques bleus. Qui plus est, en 1969, la Finlande a été le premier pays à créer une entité exclusivement dédiée à l’entraînement des soldats participant à des OMP, le Centre d’entraînement de l’ONU à Niinisalo. Depuis sa création, le centre a non seulement pu offrir des formations à plusieurs finlandais, mais aussi à de nombreux étrangers. Toutefois, si la Finlande s’est imposée en tant qu’un des leaders du maintien de la paix au cours de la guerre froide et si les autorités finlandaises ont su faire de ce domaine une source de prestige national et de reconnaissance internationale, l’effondrement de l’ordre bipolaire a transformé l’étendue et la nature de la participation finlandaise aux opérations de paix.

Au début des années 1990, les missions de paix où une utilisation de la force dépassent les limites de la simple autodéfense sont devenues beaucoup plus fréquentes. Même si la Finlande a désiré continuer à jouer un rôle important en matière d’OMP, elle a toutefois été réticente à l’égard des nouvelles formes de missions, puisqu’elle avait développé et promu un concept plus « traditionnel » du maintien de la paix durant la guerre froide. Elle considérait que les nouvelles opérations devaient être laissées aux grandes puissances, car elle y voyait un risque pour la crédibilité de sa politique de neutralité qui constituait le fondement même de son rôle actif joué dans le développement du maintien de la paix. Cependant, les décideurs finlandais, désormais délestés du poids de la puissance soviétique et désireux de s’ancrer définitivement à l’Ouest, ont choisi de s’adapter à la nouvelle donne et de continuer à participer aux OMP, tout en demeurant prudents quant aux modalités de leur participation. La Finlande a ainsi fourni du personnel militaire à la Force de protection des Nations Unis en Yougoslavie (FORPRONU) en 1992 et 1993, mais il ne s’est agit, tout d’abord, que d’observateurs militaires et d’une unité de reconstruction. Toutefois, fin 1993, un groupe de travail mis sur pied par le ministère de la Défense a conclu que les récentes tendances en matière de maintien de la paix commandaient une adaptation législative du pays. Il devenait indispensable que les Finlandais puissent prendre part à des opérations où une utilisation limitée de la force est autorisée ou à des missions n’ayant pas nécessairement reçu le plein consentement des partis au conflit. La législation a donc été modifiée en 1994. Le gouvernement Finlandais a ainsi autorisé la participation de troupes à la FORDEPRENU en Macédoine en 1995.

Helsinki a également dû abandonner sa conception stricte de la neutralité afin de pouvoir coopérer avec des organisations régionales devenues des nouveaux acteurs dans le domaine des OMP. Elle a donc officiellement changé, au début des années 1990, sa politique de neutralité pour une politique de non-alignement. Avec cette modification, elle se défendait encore d’adhérer à des traités contenant des obligations mutuelles de défense, mais elle se permettait néanmoins de coopérer en matière d’OMP avec l’UE et, dans une certaine mesure, avec l’OTAN. Ainsi, dès son adhésion à l’Union européenne en 1995, la Finlande a été très active dans la promotion du développement de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique européenne de sécurité et de défense (PESC/PESD). Elle a notamment été à l’origine, avec la Suède, de l’introduction dans le Traité d’Amsterdam (signé en 1997) des premières mentions relatives aux missions de paix devant être menées par l’Union et devant être axées sur la gestion civile des crises (missions de Petersberg). La Finlande a aussi beaucoup insisté pour que l’UE mette sur pied ses premières instances militaires et ses premiers bassins de ressources disponibles afin d’effectuer des missions de paix en vertu de l’« Objectif Global » adopté au Sommet d’Helsinki en 1999. C’est donc logiquement que le pays a fourni des unités militaires à la première mission de paix de l’Union effectuée en Macédoine en 2003. Plus récemment, en 2006, la Finlande s’est jointe à un contingent européen de 1000 hommes dépêchés au Congo dans le but de soutenir les efforts de la Mission des Nations unies au Congo (MONUC).

En ce qui a trait à l’OTAN, Helsinki a commencé à développer une étroite collaboration avec l’Organisation en adhérant à son programme de Partenariat pour la paix (PPP) en 1994. Le pays a ainsi participé aux missions de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine de 1996 à 2003 (IFOR/SFOR). Cependant, sa contribution s’est initialement limitée à des unités de reconstruction et de coopération civilo-militaire et ses soldats n’ont pas pu participer à des opérations offensives. De surcroît, Helsinki a accepté d’envoyer un bataillon participer à la mission de l’OTAN au Kosovo en 1999 (KFOR), même s’il s’est initialement avéré difficile pour les dirigeants finlandais d’exprimer leur appui aux bombardements aériens effectués sur la Serbie. Le pays s’est aussi joint, en 2003, à la mission de l’OTAN en Afghanistan (ISAF) tout en s’assurant que ses soldats oeuvrent principalement au sein de l’unité de coopération civilo-militaire (CIMIC). Depuis 1995, Helsinki prend également part au Processus de planification et d’examen (PARP) dans le cadre du PPP. La Finlande veut ainsi améliorer, en vertu des 56 « objectifs de partenariat » sur lesquels elle s’est entendue en 2005 avec l’Organisation, l’interopérabilité de ses Forces armées afin d’assurer une meilleure participation de ses effectifs à des futures missions de paix. Toutefois, les attentats du 11 septembre et les nouvelles exigences en matière d’OMP qu’a amenées la guerre au terrorisme international ont demandé à la Finlande de revoir une fois de plus sa législation nationale. C’est ainsi que la Loi sur la gestion militaire des crises, qui définit le cadre actuel de la participation de la Finlande aux OMP, est entrée en vigueur en avril 2006.

Il semble qu’au niveau international, la contribution finlandaise aux OMP demeurera stable. Helsinki a d’ailleurs approuvé, en septembre 2006, l’envoi de 250 soldats devant servir à renforcer la FINUL au Liban. Au niveau européen, le pays demeure très actif : durant sa présidence de l’Union qu’il occupe de juillet à décembre 2006, le gouvernement travaillera au développement des Groupes de combat européens qu’il espère rendre opérationnels dès janvier 2007. Helsinki compte plus particulièrement développer le Groupe de combat nordique qui devrait être opérationnel dès 2008 et qui sera composé d’unités finlandaises, suédoises, norvégiennes et estoniennes. Enfin, en ce qui a trait à sa coopération avec l’OTAN, la Finlande continuera à participer au développement du PPP et à travailler sur l’amélioration de l’interopérabilité de ses Forces.

Hugo Genest
Étudiant à la maîtrise en études internationales
Institut québécois des hautes études internationales
Université Laval

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