Politique de maintien de la paix

L’engagement français en faveur des opérations de maintien de la paix de l’ONU s’inscrit dans une position plus large de soutien à la seule organisation universelle première source du droit international, et plus particulièrement à son Conseil de sécurité, qui assume aux termes de la Charte la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Cette conception politique du rôle du Conseil fait de ce dernier la source première de légitimité du recours à la force contre ou à l’intérieur d’un État, mais valorise en retour le fonctionnement consensuel du Conseil, via la recherche de l’unanimité dans l’adoption de ses résolutions.

La France a contribué à élargir la notion de menaces pour la paix et la sécurité internationales aux violations massives des droits de l’homme, à l’effondrement des structures étatiques, ou encore à l’exploitation illégale des ressources naturelles d’un État en conflit (République démocratique Congo, RDC). Elle a plaidé pour la reconnaissance par la communauté internationale d’une « Responsabilité de protéger » pouvant justifier le recours à la force, tout en préférant envisager les instruments coercitifs comme des mesures incitatives qui doivent s’inscrire dans des stratégies plus larges de règlement des conflits.

Elle s’est montrée favorable au renforcement des capacités de dissuasion et de réaction rapide du Département des Opérations de maintien de la paix (DOMP) du Secrétariat général de l’ONU. Elle relaie les recommandations du rapport Brahimi (2000) pour améliorer la chaîne de commandement au sein du DOMP, son expertise, en concertation avec les pays contributeurs de troupes (résolution 1353), ainsi que la clarté des mandats votés par le Conseil et leur adéquation aux capacités du DOMP. C’est ce qu’ont montré les prises de position françaises préalables au déploiement de 2000 soldats français au Liban au sein de la FINUL renforcée en septembre 2006. Le DOMP a ainsi créé en son sein, à New York, une véritable cellule militaire stratégique dédiée à cette mission, une première dans la pratique des opérations de paix.

Le renforcement des capacités de paix des organisations régionales et sous-régionales et leur engagement accru dans les opérations de l’ONU restent des objectifs privilégiés par Paris, comme elle l’a réaffirmé lors de l’adoption du plan d’action du G8 en la matière à Sea Island le 10 juin 2004. Depuis 1997, elle œuvre au renforcement de capacités militaires de maintien de la paix en Afrique (concept RECAMP), en lien avec l’Union africaine, les organisations sous-régionales et l’ONU, avec des résultats en demi-teinte. Elle a plaidé pour une présence accrue de pays d’Amérique latine et Caraïbes au sein de la MINUSTAH en Haïti et de pays musulmans au sein de la FINUL. Une association plus grande avec l’Union européenne est une évolution aujourd’hui envisagée pour RECAMP.

La logique de renforcement des capacités marque l’action que défend Paris au sein de l’Union européenne. En novembre 2003 est créée la « Facilité de paix », qui affecte une part du Fonds européen de développement au financement d’opérations de paix sous direction africaine. Ces dotations, dont 24 % sont assumés par la France, ont ainsi permis de consacrer 264 millions d’euros pour l’actuelle Mission de l’Union africaine au Darfour. Mais la France voit également dans les opérations de l’ONU un levier pour la consolidation des capacités de défense et de sécurité européennes, et ce depuis l’adoption des « tâches de Petersberg » par l’Union de l’Europe occidentale en 1992 jusqu’à la Stratégie européenne de sécurité entérinée en juin 2003 en passant par l’initiative franco-britannique en faveur d’une force de réaction rapide européenne (Déclaration de Helsinki en décembre 1999). C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre l’important engagement militaire de l’Union en RDC depuis 2003 et l’opération Artémis.

Les contributions de la France au budget des opérations de maintien de la paix de l’ONU se sont élevées à 251 millions d’euros en 2005 (320 millions de dollars US), pour une quote-part de 7,26% du fait d’une surcharge liée à son statut de membre permanent. Elles la placent au cinquième rang des contributeurs au budget des opérations de paix de l’ONU, ce qui tranche avec ses contributions volontaires au profit des agences spécialisées de l’ONU, jugées modestes par ses partenaires. Elle paie toujours sa contribution dans les délais requis, bien que l’accroissement récent du nombre d’opérations pèse lourdement sur son budget.

Structure décisionnelle

La décision de soutenir la création d’une mission de l’ONU se joue dans la relation entre la Mission permanente de la France à l’ONU (toujours dirigée par les ambassadeurs français les plus influents), la Direction des Nations unies et des Organisations internationales (NUOI) et les directions géographiques concernées du ministère français des Affaires étrangères, le ministère de la Défense, le ministère des Finances, sous l’arbitrage du Président de la République, maître des grandes orientations de politique étrangère.

Lorsque l’opération implique le déploiement d’une force armée sous commandement national, les plans proposés au Chef de l’État, chef des Armées, sont préparés par le chef d’état-major des Armées en collaboration avec le chef d’état-major particulier du Président, et en lien avec le secrétaire général de la Présidence et le ministre de la Défense. Le commandement des opérations relève de l’état-major des Armées, suivi par les conseillers civils et militaires du Président et du ministre de la Défense, et justifie parfois la tenue de conseils restreints ou encore la formation d’une cellule de crise interministérielle pour la planification opérationnelle. La mise en œuvre échoit au Centre opérationnel interarmées.

En cas de déploiement de forces armées nationales sous commandement onusien, de l’OTAN ou de l’Union européenne, ces décideurs français se concertent avec les chaînes de commandement propres à ces Organisations. Une forte participation nationale s’accompagne fréquemment de la nomination de responsables militaires français en leur sein. Notons enfin que la participation à des missions de maintien de la paix n’est pas soumise à l’approbation du pouvoir législatif.

Évolution de sa participation

Malgré l’attachement français au droit international facteur de paix et l’obtention in extremis d’un siège permanent au Conseil de sécurité, les opérations de maintien de la paix de l’ONU ne furent pas un terrain d’action immédiatement privilégié par la diplomatie française : elles virent le jour dans un contexte de guerre froide et d’affirmation des nationalismes menaçant les positions coloniales françaises. Non seulement la Force d’urgence des Nations Unies lancée pendant la crise de Suez en 1956 avait pour but de freiner les réactions françaises et britanniques, elle fut de plus décidée via un contournement du Conseil de sécurité au profit de l’Assemblée générale, exposant la politique française en Afrique du Nord au risque d’une ingérence de l’ONU.

Pour les mêmes raisons, la première opération de paix multidimensionnelle de grande ampleur, l’ONUC au Congo ex-belge, première expérimentation de l’imposition de la paix, fut vécue par la France du général de Gaulle comme une dérive des pouvoirs du Secrétaire général, Dag Hammarskjöld, cautionnée par les États-Unis, dans un contexte d’affirmation de l’indépendance française sur la scène internationale. La fronde française (et soviétique) visa à limiter les pouvoirs du Secrétariat dans la conduite des opérations de paix, en replaçant le Conseil de sécurité au cœur du processus (à travers des mandats du Conseil limités à six mois renouvelables), et en obtenant la création d’un budget spécial consacré aux opérations de paix distinct du budget ordinaire de l’Organisation.

Le premier engagement significatif de la France a lieu au Liban en 1978, avec l’envoi de 1380 soldats français placés sous la bannière bleue de la FINUL. Mais la fin de la guerre froide et la réunification allemande (1989-1991) constituent un tournant majeur. Paris soutient fortement le déploiement de Casques bleus en ex-Yougoslavie (6000 hommes) et au Cambodge (1500), à un moment où son statut de membre permanent suscite la critique. À la mi-1993, 9000 Casques bleus sont français, ce qui place la France au premier rang des contributeurs de troupes. La politique africaine de la France porte également - quoique plus discrètement - la marque de cette évolution, avec la participation de plus de 2000 soldats au sein de la force multinationale sous mandat de l’ONU en Somalie, et la recherche d’un relais de l’ONU dans le conflit au Rwanda dès mars 1993, après deux ans et demi de présence militaire dans ce pays.

Cependant, la France peine à se faire reconnaître les positions privilégiées auxquelles elle aspirait dans la gestion politique des processus de paix en ex-Yougoslavie et au Cambodge, et la situation d’impuissance dans laquelle se trouvent ses soldats participant à la FORPRONU en Bosnie génère de vives critiques et une grande amertume au sein des Armées françaises. Quant aux deux opérations en Afrique citées, leurs issues catastrophiques ont marqué pour longtemps les gestionnaires internationaux des conflits, conduisant notamment aux lourdes critiques adressées à la France pendant et après le génocide rwandais.

Le Livre blanc sur la Défense française paru en 1994 demande ainsi la clarification du rôle et des mandats des opérations de l’ONU, l’amélioration des capacités d’expertise au sein du Conseil et le recentrage de l’engagement français sur les priorités militaires et les intérêts nationaux de la France. En 1995, le président Jacques Chirac court-circuite les structures de commandement de l’ONU pour répondre aux prises d’otages de Casques bleus français par des forces serbes. Après les accords de Dayton, l’OTAN agissant sous mandat du Conseil de sécurité devient l’option privilégiée dans les Balkans, ce qui se traduit par une forte participation à l’IFOR (7500 hommes) puis à la SFOR (2650 hommes), relayée par l’opération de l’Union européenne EUFOR-Althéa. C’est également le cas de la KFOR au Kosovo (jusqu’à 4600 hommes), puis de l’ISAF en Afghanistan après la chute du régime taliban (600 hommes). La France est aujourd’hui le second contributeur de troupes de l’OTAN.

Après une période de réduction des opérations de l’ONU et de retrait français vis-à-vis de son rôle de ‘gendarme’ en Afrique francophone, la Mission permanente de la France à l’ONU prend l’initiative d’une mobilisation diplomatique française face au conflit en RDC, qui aboutit à la création d’une mission de paix en 1999 (la MONUC) puis à l’opération Artémis en 2003. Bien que constituée à 80% de soldats français et commandée depuis Paris, la France étant la nation-cadre de l’opération, Artémis est placée sous la direction du Comité politique et de sécurité de l’Union européen. L’expérience se déclinera en trois nouvelles missions européennes en RDC, dans la réforme du secteur de la sécurité (EUSEC-Kinshasa, dirigée par la France), dans le soutien à la police civile (EUPOL-Kinshasa) et dans la sécurisation de l’élection présidentielle de 2006 (EUFOR-RDC), sous commandement opérationnel allemand et commandement de théâtre français.

Au 31 mai 2006, la participation française aux opérations de maintien de la paix atteint le 22e rang des contributeurs de troupes, avec 779 personnels déployés dans onze des seize opérations en cours, surtout en Côte-d’Ivoire et au Liban, mais aussi en Haïti, au Kosovo, au Sahara occidental ou encore en RDC. Avec son engagement au sein de la FINUL en septembre 2006, la France devrait compter 2379 personnels des opérations de l’ONU et se placer au dixième rang des contributeurs de troupes. Ce déploiement important sous commandement de l’ONU dessine d’ailleurs une inflexion au regard des pratiques françaises (mais aussi belges ou italiennes) depuis 1995.

David Ambrosetti
Chercheur post-doctoral au CÉRIUM