Politique de maintien de la paix

Bien qu’il constitue la deuxième puissance économique mondiale, le Japon demeure un contributeur modeste aux opérations de maintien de la paix (OMP), tant en terme d’envoi de personnel civil que militaire. Comme nous le verrons, le cadre constitutionnel japonais a longtemps empêché le pays de déployer des troupes hors de ses frontières, limitant ainsi sa participation à une contribution financière. Ce n’est qu’à partir du début des années 1990, suite à la guerre du Golfe, que le Japon s’est doté d’une législation nationale permettant le déploiement de personnel civil et militaire dans certaines opérations de paix et missions humanitaires. En outre, le Japon joua un rôle déterminant dans le processus de consolidation de la paix et de reconstruction au Cambodge (1992-1993). Mais l’inexpérience et les nombreuses contraintes légales nationales auxquelles les troupes japonaises sont soumises lors de leur participation ont suscité de nombreuses critiques de la part de la communauté internationale.

Évolution du cadre légal et du processus décisionnel

La Constitution japonaise (établie en 1946 pendant l’occupation américaine), en particulier son Article 9, a longtemps empêché le Japon de déployer des forces armées à l’extérieur de ses frontières. En effet, la défense nationale étant garantie par les États-Unis, des Forces d’autodéfense, les Self defence forces (SDF), ont été créées et limitées de façon à participer à la protection du territoire japonais uniquement en cas d’attaque externes. Pour des raisons historiques évidentes, le Japon de l’après Deuxième Guerre mondiale a développé, à partir des années 1960-1970, une approche pacifiste du maintien de la paix et de la sécurité internationales basée exclusivement sur la coopération financière et économique. Ainsi, à travers l’aide au développement, le Japon cherchait à faire oublier son passé impérialiste et à apaiser les craintes que le colonialisme japonais avait suscitées dans la région. C’est donc pour cette raison que la contribution japonaise aux opérations de maintien de la paix des Nations unies a pris une forme monétaire ; le Japon finançant encore aujourd’hui plus du cinquième de leurs coûts.

La politique antimilitariste japonaise allait cependant devoir s’assouplir au lendemain de la guerre froide. Malgré son énorme contribution financière lors de la première guerre du Golfe en 1991 (13 milliards US$), le Japon fut l’objet de nombreuses critiques de la part de la communauté internationale, particulièrement des États-Unis. On reprochait au Japon de pratiquer une politique étrangère « de chéquier » (checkbook diplomacy), laissant aux autres États la responsabilité d’effectuer le travail de terrain. Devant les pressions internationales, les dirigeants politiques des principaux partis, tout comme l’opinion publique japonaise, prirent conscience de l’importance pour leur pays, compte tenu de son statut de puissance industrielle, de jouer un rôle plus actif dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

En juin 1992, la législature japonaise vota l’International Peace Cooperation Bill (loi sur les OMP), afin de fournir un cadre légal permettant aux SDF de participer aux opérations de maintien de la paix, aux missions d’assistance humanitaire et aux activités internationales de surveillance d’élections. Dans le cadre de cette loi, la contribution de troupes ou de civils japonais à une opération de maintien de la paix allait être conditionnelle à cinq critères bien précis : 1) Un accord de cessez-le-feu doit avoir été conclu entre les parties au conflit ; 2) Les parties au conflit doivent avoir donné leur consentement au déploiement d’une force de maintien de la paix et à la participation du Japon dans cette force ; 3) La force de maintien de la paix doit conserver une totale impartialité, sans favoriser aucune des parties au conflit ; 4) S’il advenait qu’une de ces conditions ne satisfasse plus le gouvernement du Japon, celui-ci se réserve le droit de retirer sa participation ; 5) L’utilisation des armes doit être limitée au minimum nécessaire à la protection de la vie du personnel japonais.

Afin de permettre un contrôle civil aux opérations de paix auxquelles participeront les SDF, cette loi stipule la création d’un organe administratif, l’International Peace Cooperation Headquarter (IPCHQ), dont le Premier ministre assurera la direction. C’est ce comité qui sera chargé de préparer un plan d’affectation et des procédures d’applications que les troupes envoyées devront respecter rigoureusement. Le plan d’affectation définit les tâches autorisées pour les SDF (les tâches considérées comme militaires, prévues à l’Article III de la loi, firent l’objet d’un gel), le pays dans lequel elles seront appliquées, la durée, la taille et la composition du personnel engagé, ainsi que l’équipement qu’il pourra utiliser. Une fois approuvé par le Cabinet, ce plan (tout comme ses révisions ultérieures) devra par la suite être voté à la Diète s’il contient des tâches considérées comme militaires, advenant un éventuel dégel de celles-ci. Beaucoup plus précis que les mandats définis par le Conseil de sécurité lors de l’établissement des missions de paix par les Nations unies, les plans d’affectation japonais vont parfois entrer en conflit avec ces derniers, créant ainsi une certaine confusion et de nombreuses difficultés sur le terrain. En effet, contraintes à respecter à la lettre les cinq conditions précédentes et les procédures d’opérations issues du IPCHQ, les troupes japonaises se trouvèrent dans l’impossibilité de réagir librement et efficacement en situation d’urgence. Il est arrivé que des soldats quittent leur poste en situation de danger ou refusent d’effectuer certaines missions jugées contraires à leur législation nationale. Pendant près de dix ans, le manque de flexibilité et de coopération avec les contingents alliés sera l’objet de nombreux reproches concernant l’utilité pratique de la participation japonaise aux opérations de paix.

Malgré un amendement mineur à la loi sur les OMP, apporté en 1998, des modifications substantielles allaient être nécessaires afin que le Japon puisse participer « normalement » aux opérations de paix. Seulement, pour des raisons de politique intérieure et d’opinion publique, le gouvernement japonais hésita à franchir un tel pas. Les attentats terroristes survenus sur le sol américain, le 11 septembre 2001, et leurs conséquences sur la gestion de la sécurité internationale, allaient fournir aux dirigeants du Japon la légitimité nécessaire pour pallier aux limites de sa législation. Dès la fin octobre 2001, la Diète vota la création d’une nouvelle loi permettant aux troupes japonaises de s’impliquer dans la lutte contre le terrorisme international. Avec l’Anti-terrorism Law, le Japon franchissait un pas de plus dans son implication en matière de sécurité internationale. En effet, cette loi diffère largement de celle sur les OMP de 1992. Bien qu’elle concerne uniquement les missions logistiques (assistance médicale, transport d’équipement, acheminement de matériel d’assistance pour les réfugiés, opérations de recherche et de secours de réfugiés), l’Anti-Terrorism Law permet aux SDF de s’engager dans des zones non sécurisées, lors d’interventions aux mandats plus généraux (par exemple l’extermination des terroristes), avec le droit d’utiliser les armes, non aux seules fins de défense personnelle, mais également pour la défense de réfugiés ou de troupes alliées. Par ailleurs, cette nouvelle législation permet au Japon de participer aux opérations de paix établies par des coalitions, en dehors du cadre onusien. Toutefois, l’Antiterrorism Law, tout comme la Law Concerning the Special Measures on Humanitarian and Reconstruction Assistance in Iraq votée en 2003 - qui sont toutes deux destinées à assister les opérations dirigées par les Etats-Unis respectivement en Afghanistan et en Irak - ne sont que des lois temporaires, devant être reconduites périodiquement.

Les mêmes événements de septembre 2001 vont également donner lieu à un second amendement à la loi sur les OMP afin d’étendre la nature de la participation japonaise aux opérations de paix de l’ONU. Par cet amendement, voté en décembre 2001, la Chambre haute autorisa la participation des SDF dans les opérations engagées dans des tâches militaires - celles-là même qui avaient été gelées dans la loi de 1992 - telles que la surveillance des cessez-le-feu, le désarmement des forces locales, la patrouille de zones tampons, l’inspection du transport d’armes ainsi que la collecte et la mise en lieu sûr des armes abandonnées. Celui-ci harmonise également l’emploi de la force par les SDF avec l’Anti-Terrorism Law, permettant aux soldats japonais de recourir aux armes pour la protection des troupes alliées, des réfugiés, du personnel onusien ou faisant partie d’autres organisations internationales. Ces nouvelles dispositions ont donc permis au Japon de rendre conforme sa législation nationale avec les nouveaux principes directeurs onusiens contenus dans le rapport Brahimi de 2000, qui demandent entre autres plus de robustesse et de souplesse de la part des casques bleus dans l’imposition des mandats des opérations de paix de l’ONU.

Bref regard sur la participation japonaise

Depuis la fin de la guerre froide, le Japon participe aux efforts de paix multilatéraux selon trois grands axes, soit par l’envoi de personnel (1) lors d’opérations de maintien de la paix de l’ONU, (2) lors d’opérations internationales d’aide humanitaire et (3) lors d’activités internationales de surveillance des élections. Jusqu’à présent, ce dernier a déployé du personnel au sein de huit OMP, a participé à deux opérations internationales d’aide humanitaire, en plus d’avoir fait partie de cinq activités internationales de surveillance d’élections (pour plus de détails, voir Tableau 1).

Sans contredit, c’est au sein de l’Autorité provisoire de l’ONU au Cambodge (APRONUC) que le Japon s’est le plus illustré en matière de maintien de la paix. Non seulement un Japonais, Yasushi Akashi, dirigeait cette importante mission, mais il s’agissait également (et c’est toujours le cas) de la plus grande participation humaine du Japon dans une opération de paix : au total, 16 observateurs militaires, 41 observateurs électoraux, 75 policiers et deux unités de 600 ingénieurs militaires chacun ont été déployé de septembre 1992 à septembre 1993.

En date de septembre 2006, le Japon est impliqué dans une seule opération de paix de l’ONU où sont présents 30 militaires au sein de la FNUOD, située sur le plateau du Golan. Aussi les Forces d’autodéfenses japonaises sont-elles actuellement déployées dans l’océan Indien pour soutenir la lutte mondiale au terrorisme, tout comme en Irak pour aider à sa reconstruction (en Irak, les troupes japonaises sur le terrain ont été retirées en juillet 2006, mais le pays poursuit ses opérations aériennes depuis le Koweït, destinées à transporter des effectifs de la coalition et de l’ONU en Irak, ainsi qu’à assurer des missions de ravitaillement). Le personnel japonais est principalement composé de corps policiers civils, de troupes d’ingénieurs et de transport, ainsi que d’observateurs militaires effectuant des activités de surveillance électorale, de reconstruction, de transport d’équipement et d’assistance médicale.

La recherche d’un plus grand rôle

Malgré l’évolution de sa législation, le Japon demeure un acteur mineur en terme de contribution humaine si on le compare à ses voisins asiatiques, tels que la Chine, l’Inde et plusieurs pays d’Asie du Sud-Est. Néanmoins, les dernières années ont vu plusieurs dirigeants japonais prendre position en faveur d’un rôle plus actif du Japon dans la gestion des affaires internationales. D’ailleurs, la participation du Japon aux OMP paraît nécessaire afin de légitimer sa candidature pour l’obtention d’un siège permanent au Conseil de sécurité, advenant une éventuelle réforme.

Aussi cette volonté s’explique-t-elle par des impératifs géopolitiques. L’accroissement du budget militaire chinois, la menace nord-coréenne et le désir de développer une politique étrangère plus indépendante par rapport à celle des États-Unis ne sont là que quelques raisons qui poussent le Japon à vouloir améliorer ses capacités d’intervention militaire. Cependant, afin de ne pas susciter trop de méfiance chez ses voisins, les dirigeants japonais mettent l’accent sur l’envoi futur de corps de police civils et d’experts non gouvernementaux, moins propices à la controverse. Aussi misent-ils sur la coopération civilo-militaire afin d’être à l’avant-plan des opérations de reconstruction, notamment en prévoyant jouer un rôle très actif au sein de la nouvelle Commission de consolidation de la paix, récemment créée par les Nations unies.

Enfin, s’il est difficile de prévoir exactement la forme qu’elle prendra, il semble toutefois évident que nous assisterons, dans les années futures, à une plus grande visibilité japonaise dans les régions où les conflits éclateront.

Mathieu Tremblay
Candidat au Doctorat en Études internationales Institut québécois des hautes études internationales (IQHEI)
Auxiliaire de recherche au programme Paix et sécurité internationales (PSI) de l’Université Laval.