Historique

Depuis 2003, l’aggravation du conflit opposant différents groupes rebelles du Darfour – les principaux étant l’Armée de libération du Soudan – ALS – dirigée par Abdel Wahid Mohamed Ahmed Nur, Khamis Abdallah Abakar et Minni Arkoi Minawi et le Mouvement pour la justice et l’équité – MJE- dirigé par Khalil Ibrahim Mohamed) – à l’armée soudanaise et aux milices Janjawid soutenues par Khartoum a fait plus de 200000 victimes civiles et 2 millions de personnes déplacées et réfugiées au Tchad et en République centrafricaine. Ce conflit essentiellement politique portant sur le partage des pouvoirs et des richesses se nourrit des prédations, des trafics d’armes ainsi que de l’instabilité générale qui règne dans cette région à cheval entre trois pays, le Tchad, la République centrafricaine et le Soudan. Aux revendications générales et parfois rivales des groupes rebelles, l’aile dure du gouvernement soudanais oppose une intransigeance obstinée, meurtrière.

La réaction de la communauté internationale, un temps soulagée de l’apparente résolution du conflit au sud-Soudan, est au mieux timide. Alors que l’ONU déploie au Sud la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS), c’est l’Union africaine qui envoie une première mission d’observation au Darfour, la Mission de l’Union Africaine au Soudan (MUAS I) suite à la signature, le 28 mai 2004, d’un Accord sur les modalités de la mise en place de la Commission de cessez-le-feu et le déploiement d’observateurs militaires dans la région du Darfour. La soixantaine d’observateurs militaires africains (MILOBs), accompagnés de 300 militaires chargés de leur protection se sont vite avérés insuffisamment devant la multiplication des violations du cessez-le-feu.

Face au constat d’échec de la MUAS I, le déploiement de la MUAS II est davantage qu’un simple renforcement de la MUAS I : sa nature, sa mission, sa composition la distinguent de son prédécesseur. Il s’agit, pour les 3320 personnes initialement prévues au déploiement par le plan approuvé par le Conseil de Paix et de Sécurité lors de sa 17ème réunion tenue le 20 octobre 2004 (2341 personnels militaires dont 450 observateurs, 815 policiers civils en plus du personnel civil approprié) de :

 surveiller et d’observer le respect de l’Accord Humanitaire de Cessez-le-feu du 8 avril 2004 ainsi que de tous les accords subséquents ;

 aider à la restauration de la confiance ;

 et de contribuer à l’instauration d’un environnement sécurisé pour permettre l’acheminement de l’assistance humanitaire et, au-delà, le retour des personnes déplacées et des réfugiés, en vue de renforcer le respect de l’Accord de cessez-le-feu humanitaire par toutes les parties et de participer au renforcement de la sécurité sur l’ensemble du Darfour.

Si le déploiement de la MUAS II correspond à un semblant d’accalmie entre l’été 2004 et début 2006, la signature d’un Accord de paix à Abuja (Nigeria) entre le gouvernement soudanais et la faction du principal mouvement rebelle, l’Armée de libération du Soudan (ALS), dirigée par Minni Arkoi Minawi le 5 mai 2006 ravive le conflit : les rebelles signataires de l’accord se joignent aux forces gouvernementales pour combattre ceux qui ont refusé d’y prendre part, en particulier le MJE et la faction minoritaire du M/ALS dirigée par Abdel Wahid Mohammed Al-Nour. L’Union africaine, qui s’était ralliée à l’éventualité d’une prise en charge du maintien de la paix au Darfour par les Nations Unies en janvier 2006, appelle à l’accélération d’un tel transfert.

Restait à obtenir l’assentiment du gouvernement soudanais, condition nécessaire notamment pour l’adoption unanime par le Conseil de Sécurité d’une résolution autorisant un tel déploiement. Tout en arborant, dans un premier temps, une attitude conciliante avec la Communauté internationale et en se disant favorable à l’envoi d’une force onusienne, le gouvernement accentue la répression contre-insurrectionnelle. Ainsi, la même dynamique qui permet au Conseil de Sécurité de voter la résolution 1679 le 16 mai 2006 autorisant le déploiement, sous chapitre VII, d’une mission onusienne en remplacement de la MUAS, entraîne par ailleurs une aggravation du conflit avec son lot croissant de victimes dans la population, mais également parmi le personnel humanitaire et militaire censé leur venir en aide.

La dégradation de la situation accroît la pression pour un transfert rapide de la MUAS à une mission onusienne, possibilité qui, à mesure qu’elle prend forme, se heurte de plus en plus à l’intransigeance du gouvernement soudanais. Lorsqu’il ne rejette pas simplement l’éventualité d’un déploiement de forces non-africaines qu’il qualifie de « recolonisation », le gouvernement soudanais se dit favorable à une approche graduelle, et en cas de défaillance de l’Union africaine, il propose d’envoyer 10000 de ses propres hommes au Darfour pour assurer la protection des civils.

Le Conseil de Sécurité vote, le 31 août 2006, la résolution 1706 proposée par la Grande-Bretagne et les États-Unis prévoyant le déploiement de près de 22 500 soldats et policiers de l’ONU au Darfour et autorisant le renforcement de la MINUS – faisant passer ses effectifs de 12273 à 17300 soldats et 3300 policiers et de l’extension de son action au Darfour. Ce vote se fait contre l’avis du gouvernement soudanais et sans le vote russe, chinois et qatari, et est perçu par le gouvernement soudanais comme un acte hostile de la part du Conseil. Ce sera l’occasion d’une nouvelle tension diplomatique entre le Conseil le gouvernement soudanais, l’Union africaine se trouvant en porte-à-faux, menacée de devoir quitter le Soudan si elle accédait au déploiement onusien. L’enjeu du moment est alors la reconduction de la mission de l’Union africaine, la menace le déploiement des forces gouvernementales soudanaises, en toile de fond d’une part la régionalisation du conflit et la déstabilisation des régimes tchadien et centrafricain et d’autre part l’enquête de la Cour Pénale Internationale sur les crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis au Darfour. La MUAS sera finalement reconduite et une augmentation de ses forces à 11000 hommes est autorisée.

C’est au cours de l’automne 2006 que s’ébauche le scénario d’une force hybride UA/ONU consistant en l’absorption de la MUAS dans une force onusienne majoritairement africaine. Le concept prévoyant cette absorption progressive fait l’objet d’un accord à l’issue de consultations de haut niveau le 16 novembre 2006. Il est endossé par le Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine réuni à Abuja (Nigeria) le 30 novembre et par une déclaration de la Présidence du Conseil de Sécurité des Nations Unies le 19 décembre 2006. Il prévoit une approche en trois phase : une phase de soutien léger de l’ONU à la MUAS (105 personnels militaires, 34 policiers, 48 civils ainsi qu’un soutien matériel), une deuxième phase de soutien lourd (2250 personnels militaires, 721 policiers et 1136 civils), et enfin une operation hybride ONU/UA, la MINUAD.

Toutefois, si le gouvernement soudanais accepte ce plan, fin décembre 2006, après moult tergiversations et chantages, il revient rapidement sur les détails de ce plan en janvier 2007 en arguant que son accord ne porte que sur un soutien logistique de l’ONU à la MUAS et qu’une force de paix au Darfour ne peut être composée que d’éléments africains. La position des autorités soudanaises tend cependant à fluctuer au gré des menaces de sanction et des accusations de la part de la Communauté internationale. C’est ainsi que le gouvernement soudanais revient sur son accord au soutien logistique onusien et au déploiement de 3000 personnels de l’ONU en appui à la MUAS en mars 2007 lorsqu’une mission du Conseil des Droits de l’Homme de l’ONU conclut que le gouvernement soudanais a « lui-même orchestré et participé » aux « crimes de guerre et crimes contre l’humanité » dans la région.

Tandis que les négociations se poursuivent, que le bras de fer entre le gouvernement et les Etats-Unis partisans de sanctions supplémentaires s’intensifie, et que la Chine s’active en faveur d’un compromis diplomatique, l’ONU et l’UA parviennent à une ébauche d’accord, le 7 juin 2007, sur les détails de la force hybride de 23 000 personnes. Les principales incertitudes portaient sur le financement et le commandement de cette mission (qui selon la vision du gouvernement soudanais reviendraient respectivement à l’ONU et à l’Union africaine). Cette proposition recevra l’accord du gouvernement soudanais quelques jours plus tard.

Un mois plus tard, en juillet 2007, la Grande-Bretagne, la France et le Ghana font circuler au Conseil de Sécurité le projet de résolution portant création de la force hybride baptisée « Mission des Nations Unies et de l’Union Africaine au Darfour » ou MINUAD. Cette force sera composée de « 19 555 personnels militaires et d’une composante civile appropriée comprenant 3772 policiers et 19 unités de formation de policiers » » Elle sera chargée de la protection des personnels de l’ONU, de leurs installations et équipements, de celle des personnels des organisations humanitaires et des populations civiles. Toutefois, et sans plus aucune surprise, le gouvernement soudanais reviendra sur les modalités du déploiement de la force hybride et en particulier sur le droit, pour cette dernière, de recourir à la force.

Le 31 juillet 2007, après avoir pris en compte les objections des autorités soudanaises, le Conseil de Sécurité de l’ONU vote à l’unanimité la résolution 1769 autorisant pour une durée d’un an le déploiement de la force hybride ONU/UA au Darfour, la MINUAD. Ce déploiement devait être effectif au plus tard le 31 décembre 2007. La résolution autorise le recours à la force en cas de légitime défense, pour garantir la liberté de mouvement des organisations humanitaires et protéger les civils (sans porter préjudice à la responsabilité du gouvernement soudanais) . L’usage de la force est exclu lorsqu’il s’agit de saisir et de détruire des armes illégales. Les principaux pays contributeurs de troupes seront africains. S’y joindront d’autres pays tels que la France et le Danemark. Les structures d’appui, de commandement et de contrôle de l’opération hybride seront fournies par l’ONU. Le 1er août 2007, le gouvernement soudanais accepte officiellement la résolution 1769.

Commence alors un autre combat : celui du déploiement effectif de la MINUAD. Rapidement, il devient évident que la MINUAD n’atteindrait pas 80% de ses capacités avant un an. Au mois d’août 2008, un peu moins du tiers des forces autorisées est effectivement présent. Il s’agit majoritairement de contingents africains et asiatiques : Nigérians, Rwandais, et dans une moindre proportion, Sud-Africains, Éthiopiens, Égyptiens, Ghanéens, Sénégalais mais également Chinois et Bangladeshis. Les contributions occidentales s’exposent au refus quasi-systématique du gouvernement soudanais. Dès les premiers mois de la mission, la MINUAD sera confrontée à une série d’obstacles. Tout d’abord, le déploiement et l’exécution du mandat seront affectés par le manque de moyens de transport tactique, de moyens de reconnaissance aérienne, de transport terrestre, de génie, de logistique, et de moyens médicaux et de transmissions. De plus, la MINUAD se verra parfois refuser l’accès aux camps de réfugiés par des groupes armés (par exemple, l’accès au camp de Zamzam par la SLM/Minnawi le 1er juillet 2008) et devient la cible d’attaques qui, bien que de faible envergure, feront des victimes dans ses rangs.

La sécurité de la MINUAD devient un objet de préoccupation majeur lorsque, le 14 juillet 2008, le procureur de la Cour Pénale Internationale, M. Luis Moreno Ocampo émet un mandat d’arrêt contre le président El-Béchir pour génocide, crimes de guerre, crimes contre l’Humanité pour les crimes commis au Darfour depuis 2003. Le Procureur de la CPI reproche par ailleurs au gouvernement soudanais de ne pas livrer deux hauts responsables soudanais Ahmed Haroun et d’Ali Mohamed Ali Abdel-Rahman suspects des mêmes faits. La procédure judiciaire contre le président El-Béchir est accueillie favorablement par les rebelles et par les États-Unis, mais avec inquiétude par la majorité de la communauté internationale (en particulier par les pays africains) qui craint qu’elle n’entrave la résolution du conflit politique au Darfour et qu’elle ne mette en danger les troupes de la MINUAD.

Le Rwanda menace de retirer ses troupes si la procédure n’est pas suspendue- une demande qui, selon le Secrétaire général Ban Ki-Moon ne peut aboutir puisque la CPI est indépendante du Secrétariat des Nations Unies. Pour sa part, l’Union africaine annoncera la création d’un panel de juges afin de mener sa propre enquête sur les faits reprochés au président El-Béchir tandis que la Ligue arabe annoncera, à l’issue d’une rencontre avec le président El-Béchir le 23 juillet 2008, la création de tribunaux spéciaux soudanais afin de « juger toute personne accusée d’avoir violé les lois régissant les droits de l’Homme, quels que soient les crimes » : non seulement le Soudan ne reconnaît pas la juridiction de la Cour Pénale Internationale sur son territoire, mais de plus la CPI – instance de dernier recours- ne pourrait se substituer aux tribunaux soudanais si ces derniers se révélaient capables de se saisir de ces affaires. Le 5 août 2008, le gouvernement soudanais nommera ainsi Kamal Mahgoub Ahmad comme procureur pour les crimes commis au Darfour depuis 2003, une manœuvre critiquée par les rebelles qui estiment qu’une réforme du système judiciaire soudanais est nécessaire pour la crédibilité de la procédure.

L’émotion suscitée par le mandat dominera les discussions de renouvellement du mandat de la MINUAD. L’Afrique du Sud et la Libye, soutenues par la Russie, la Chine et le Vietnam tentent, sans succès, d’introduire une clause suspendant la procédure de la CPI et n’obtiennent qu’une prise en compte de leurs préoccupations sous les termes suivants : « Le Conseil de Sécurité (…) Prenant note du communiqué de l’Union africaine en date du 21 juillet 2008, publié à l’issue de la cent-quarante-deuxième réunion du Conseil de paix et de sécurité (S/2008/481, annexe), ayant à l’esprit les préoccupations exprimées par certains de ses membres au sujet de l’évolution potentielle de la situation suite à la demande formulée par le Procureur de la Cour pénale internationale le 14 juillet 2008 et notant qu’ils ont l’intention de poursuivre l’examen de ces questions (…) ». Cela suffira pour que les États-Unis, qui s’étaient pourtant abstenus en mars 2005 au moment du vote du Conseil de Sécurité visant à saisir la CPI des crimes commis au Darfour, s’abstiennent de voter la prorogation du mandat de la MINUAD pour une durée d’un an au 31 juillet 2009 (résolution 1828 du 31 juillet 2008), estimant cette clause trop favorable au président El-Béchir.

Quoi qu’il en soit, la tension provoquée par ce mandat d’arrêt est telle que le nouveau médiateur en chef conjoint des Nations Unies et de l’Union africaine, le ministre burkinabé des affaires étrangères, M. Djibril Yipènè Bassolé, annonce au moment de sa prise de fonction en août 2008 qu’il est encore prématuré de discuter d’un plan de paix et qu’il est plus réaliste de tenter d’obtenir un cessez-le-feu. Le président El-Béchir est plus que jamais aux abois, ayant dû essuyer une attaque des rebelles à Omdurman, en banlieue de Khartoum début mai 2008 et devant faire face à une possible rupture du processus de paix au Sud Soudan. Tout éventuel processus de paix serait d’ailleurs entravé par les dissensions entre mouvements rebelles : le SLM/Minnawi continue de clamer son attachement à l’accord de paix signé en 2006 par son chef Minni Minnawi, bien que celui-ci ait quitté le gouvernement en juin 2008 pour protester contre la non-application de l’accord, tandis que trois des cinq groupes rebelles rassemblés au sein du Front de Résistance Uni ont quitté la coalition le 27 juillet 2008, estimant que celui-ci avait failli à son objectif d’unifier les positions des rebelles en vue des négociations. C’est dans une situation plus que précaire que la MINUAD tente de mener à bien une mission presqu’impossible.

9 septembre 2008

Mandat

Selon les termes de la résolution 1769, le Conseil de Sécurité

Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies : Décide d’autoriser la MINUAD à prendre toutes les mesures requises, dans les secteurs où ses contingents seront déployés et dans la mesure où elle juge que ses capacités le lui permettent :
 Pour protéger son personnel, ses locaux, ses installations et son matériel, et pour assurer la sécurité et la libre circulation de son personnel et des agents humanitaires ;
 Pour faciliter la mise en œuvre rapide et effective de l’Accord de paix pour le Darfour, en empêcher toute perturbation, prévenir les attaques armées et protéger les civils, sans préjudice de la responsabilité du Gouvernement soudanais ;

Outre ces dispositions relevant du Chapitre VII, la résolution 1769 du Conseil de Sécurité renvoie aux paragraphes 54 et 55 du rapport du Secrétaire général et du Président de la Commission de l’Union africaine en date du 5 juin 2007 complétant le mandat de la MINUAD. Il s’agit notamment :

- d’assister le processus politique (…) et de soutenir la médiation conjointe UA-ONU dans ses efforts pour élargir et approfondir l’engagement des parties au processu de paix ;
 de contribuer à un environnement sécuritaire pour la reconstruction économique et le développement, ainsi que le retour durable des personnes déplacées et des réfugiés dans leurs demeures ;
 de contribuer à la promotion du respect et de la protection des droits humains et des libertés fondamentales au Darfour ;
 d’aider à la promotion de l’État de droit au Darfour, y compris par le soutien au renforcement des systèmes judiciaire et pénitencier, et d’aider au développement et à la consolidation du cadre légal, en consultation avec les autorités soudanaises pertinentes ;
 de surveiller et de rendre compte de la situation sécuritaire aux frontières du Soudan avec le Tchad et la République Centrafricaine.

Pour accomplir ces objectifs globaux la MINUAD devra notamment :

 soutenir le processus de paix et les missions de bons offices (ex. aider à la préparation et la conduite des referendums prévus dans l’Accor de Paix sur le Darfour…)
 assurer la sécurité (par exemple en surveillant l’application des mesures de redéploiement et de désengagement prévues dans l’Accord de Paix, et en veillant au désarmement des milices Janjawids…)