L’échec des négociations de Rambouillet sur le conflit opposant les Albanais du Kosovo et les autorités de Belgrade mène, en mars 1999, à une intervention militaire de l’OTAN en Serbie et au Monténégro. Le 9 juin 1999, l’OTAN et le gouvernement yougoslave signent un accord militaro-technique signalant le début du retrait des troupes serbes de la province du Kosovo. L’ONU intervient et crée la MINUK le 10 juin 1999 (résolution 1244) en tant qu’administration intérimaire du Kosovo. Ses premiers membres sont déployés deux jours plus tard avec des troupes de l’OTAN faisant partie de la KFOR.

Historique

Le Kosovo, située au sud de la Serbie et peuplée majoritairement de Kosovars Albanais, jouissait d’une relative autonomie pendant le règne de Tito (1945-1980). La fin de celui-ci a cependant libéré les tensions indépendantistes qui ont conduit à la violente désintégration de la Yougoslavie (qui comprenait alors la Slovénie, la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro, l’Albanie et la Macédoine). La résolution de ces conflits en 1995 a cependant laissé de côté le cas du Kosovo, dont l’autonomie a été fortement diminuée par le président serbe Slobodan Milosevic, sur fond de discours nationaliste. Un conflit ouvert éclate en 1998, opposant l’armée serbe à l’Armée de Libération du Kosovo (Ushtria Çlirimtare e Kosovës ou UÇK en albanais), une milice indépendantiste kosovare, entraînant la mort de 1500 Albanais Kosovars et le déplacement de 30 0000 personnes.

Face au risque d’escalade et de régionalisation du conflit, et gardant en mémoire les récentes hostilités, la communauté internationale décide de se saisir du dossier. Elle pose dès le départ le principe du respect de l’intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie et affiche une certaine neutralité en condamnant les actes de violence des deux côtés. Le conflit est géré diplomatiquement par le Groupe de contact (France, Allemagne, Italie, Russie, Royaume-Uni, Irlande du Nord, États-Unis) et par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), tandis que l’Organisation du traité d’Atlantique Nord (OTAN) en assure la gestion militaire. Fidèle à sa gestion des conflits yougoslaves et réticente à l’envoi de troupes sur le terrain, l’OTAN favorise une stratégie reposant sur les menaces de frappes aériennes, en soutien aux initiatives diplomatiques. Cette stratégie sera notamment mise en œuvre en octobre 1998 jusqu’à la conclusion d’un accord avec le président Milosevic prévoyant une diminution des effectifs serbes au Kosovo.

Sur la base de cet accord, la résolution 1160 du Conseil de sécurité de l’ONU impose une limite au nombre et aux opérations des troupes serbes au Kosovo. La résolution 1203 complète la précédente et établit d’une part la Mission de Vérification au Kosovo menée par l’OSCE sur le terrain, et d’autre part, une mission de surveillance aérienne de l’OTAN. Cette mobilisation ne parvient pas à résoudre le conflit et la situation se détériore en 1999 dans une spirale de provocations et de représailles de part et d’autre.

Le Groupe de contact tente de résoudre le conflit par voie diplomatique. Des négociations s’ouvrent à Rambouillet, près de Paris, du 6 au 23 février 1999, puis du 15 au 18 mars de la même année. Leur échec aboutit d’une part au retrait de la Mission de Vérification au Kosovo et d’autre part au déploiement massif de troupes serbes au Kosovo. L’OTAN, considérant ce nouveau déploiement comme une violation de l’accord qui avait ouvert la voie à la résolution 1160 débute ses frappes aériennes le 23 mars 1999 lors de l’Opération Allied Force. Ces frappes, qui durent plus de 70 jours, semblent mener à une impasse jusqu’à la conclusion d’un accord entre la République Fédérale de Yougoslavie et les envoyés spéciaux de l’Union européenne (UE), le président finlandais Martti Ahtisaari et l’ancien Premier ministre russe Viktor Tchernomyrdine, le 3 juin 1999. Cet accord ouvre la voie au retrait des troupes serbes et à la signature d’un accord militaro-technique avec l’OTAN le 9 juin 1999 à Kuminovo. Le 10 juin 1999, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte la résolution 1244 demandant l’arrêt immédiat de la violence et le retrait des forces serbes. Cette résolution décide l’envoi d’une force de sécurité internationale ainsi que d’une mission civile d’administration intérimaire du Kosovo. La première sera assumée par l’OTAN (KFOR), la seconde par l’ONU (MINUK).

Depuis sa création, la MINUK s’affaire à mettre en place les structures nécessaires à la population pour qu’elle participe à l’administration de la province, le tout en créant des institutions démocratiques et en mettant sur pied un programme de réinsertion des anciens combattants, grâce, entre autres, à la création du Corps de protection du Kosovo (CPK). Toutefois, la sécurité générale, la stabilité politique et la situation des minorités peinent à s’améliorer, tout autant qu’elles compliquent et ralentissent la mission. Des accords de cessez-le-feu ont été signés entre les différentes factions ethniques pour arrêter les attaques armées survenues dans plusieurs régions du Kosovo, mais ils n’arrivent pas à rétablir la sécurité.

Après les élections de 2001, la MINUK s’efforce davantage à jeter les premières bases du progrès économique kosovar et à lutter contre la violence et la criminalité, en plus de bâtir une société sûre et équitable pour toutes les minorités. Elle insiste aussi sur la mise en œuvre de la politique « des normes avant le statut », qui expose huit normes que les institutions provisoires du gouvernement autonome (PISG) devront respecter avant que la question du statut final du Kosovo soit abordée. Ces normes ont trait au fonctionnement des institutions démocratique, à la primauté du droit, à la liberté de mouvement, au retour et à la réintégration, à l’économie, aux droits de propriété, au dialogue avec Belgrade et à la formation d’un Corps de protection du Kosovo. Le 10 décembre 2003, le Représentant spécial de l’ONU au Kosovo, Charles H. Brayshaw, et le Premier ministre du Kosovo, Bajram Rexhepi, lancent un plan d’application des « normes avant le statut » nommé « Normes pour le Kosovo », au grand dam des autorités serbes qui y voient une feuille de route vers l’indépendance kosovare.

Un incident opposant Albanais et Serbes dégénère le 16 mars 2004, engendrant les affrontements les plus meurtriers depuis la fin du conflit en 1999. Pendant deux jours, des émeutes se déroulent dans le pays. Près de 30 personnes sont tuées, des centaines de personnes sont blessées et 3200 personnes sont délocalisées suite à l’incendie de maisons, de mosquées et d’églises. Des pertes humaines sont recensées dans les rangs du Service de police du Kosovo, de la MINUK et de la KFOR. En octobre 2004, de nouvelles élections sont organisées au Kosovo, mais les Serbes décident de boycotter l’exercice. La politique « des normes avant le statut » semble donc dans l’impasse. De nombreux pourparlers sont organisés entre les parties pour tenter de trouver une solution à cette situation. Suite à une année de négociations dirigées par le médiateur de l’ONU, Martti Ahtisaari, ce dernier dépose un rapport le 26 mars 2007, qui recommande l’indépendance surveillée du Kosovo « sous la supervision et l’appui d’une présence civile et militaire internationale », prétendant que « l’indépendance est la seule option pour assurer la stabilité politique et la viabilité économique du Kosovo ». Ce plan est soutenu par les États-Unis et l’UE, mais rejeté par la Serbie et la Russie, qui menace d’utiliser son droit de veto. Il est d’ailleurs décidé que l’UE reprendra le mandat de la MINUK, sans l’excéder, lorsque le statut de la province kosovare sera défini. La MINUK débute donc à planifier le transfert de ses compétences aux autorités locales et internationales.

De nombreux pourparlers sont de nouveau tenus pour définir le statut du Kosovo, en vain. Ces derniers ont encore démontré le positionnement rigide des parties en présence. C’est dans ce contexte que le Kosovo déclare son indépendance de façon unilatérale le 17 février 2008. Une journée plus tôt, le 16 février 2008, l’UE annonce la création de l’EULEX Kosovo, qui sera appelée à remplacer officiellement la MINUK 120 jours plus tard. Le mandat initial d’EULEX est fixé à deux ans mais la mission ne doit s’achever qu’avec la prise de responsabilité par les autorités kosovares.

En juin 2008, le Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, exprime dans son rapport spécial son « intention, en attendant des directives du Conseil de sécurité de reconfigurer et restructurer » la MINUK en raison de la déclaration unilatérale d’indépendance et de la promulgation de la Constitution du Kosovo qui créaient une réalité nouvelle. La MINUK passe ainsi de près de 2 00 personnes en janvier 2008 à 700 à la fin du mois de novembre de la même année. À la fin du processus de restructuration, la MINUK atteint au 1er juillet 2009 ses effectifs autorisés de 510 personnes. La MINUK procède ainsi au transfert à la mission européenne EULEX de l’essentiel des pouvoirs en matière de police, les tribunaux, les douanes, le transport et les infrastructures, les frontières et le patrimoine serbe. En outre, les autres acteurs, tels que l’OSCE, jouent un rôle accru au Kosovo. Pendant ce temps, la MINUK tente de préserver la sécurité générale après la déclaration d’indépendance kosovare et les réactions serbes. La MINUK passe donc d’un rôle d’administration à un de dialogue, servant d’interlocuteur et de courroie de transmission dans les interactions entre les différentes communautés du Kosovo, les autorités kosovares et serbes, et les différents partenaires internationaux. Ce dialogue, portant notamment sur des questions techniques et des enjeux communs, fut difficile immédiatement après la déclaration d’indépendance kosovare, l’ONU se trouvant marginalisé à la fois par Pristina et Belgrade étant donné les considérations de chacun face au statut du Kosovo.

Au long de l’année 2008 plusieurs incidents surviennent entre les différentes factions présentes en sol kosovar. Ainsi, le 17 mars la MINUK se retire de la partie nord de Mitronica suite à de violentes manifestations au cours desquelles huit soldats de la KFOR et trois policiers de la MINUK ont été blessés. En outre, la transition entre la MINUK et EULEX n’est pas aisée et le déploiement de la mission européenne, qui devait s’engager dès l’été 2008, prend du retard. Les problèmes sont d’ordre juridique, mais aussi politique : la MINUK craint que le dialogue qu’elle entretient avec les Serbes ne soit dégradé ou rompu en laissant EULEX se déployer dans l’ensemble du pays.

La Serbie a toujours refusé de reconnaître la déclaration d’indépendance du Kosovo, jugeant les institutions kosovares illégitimes. Elle exclue toutefois tout usage de la force et privilégie les recours politiques et juridiques. Les élections législatives serbes de mai 2008 Serbie mènent le Parti démocratique au pouvoir et celui-ci demandera par la suite que la Cour internationale de justice (CIJ) se prononce juridiquement sur l’indépendance du Kosovo. Le 8 octobre 2008, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte la résolution 63/3 par laquelle elle décide, conformément à l’article 65 du Statut, de demander à la Cour de donner un avis consultatif sur la question suivante : « La déclaration unilatérale d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo est-elle conforme au droit international ? ». Les auditions ont eu lieu du 1er décembre au 11 décembre 2009, mas la CIJ n’avait pas encore rendu son jugement en mars 2010. Fait à noter, la MINUC observe une politique de neutralité face à la question.

Sur le terrain, l’ONU constate une situation généralement calme au Kosovo, l’essentiel des tensions relevant du domaine politique, notamment l’existence d’institutions parallèles dans les zones à majorité serbe. Les élections municipales du 15 novembre 2009 ont ainsi servi de test pour les autorités kosovares. Le scrutin s’est toutefois bien déroulé malgré le risque de boycott provenant de la communauté serbe.

Mandat

Selon les termes de la résolution 1244, la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo a pour mandat de :

 Faciliter, en attendant un règlement définitif, l’instauration au Kosovo d’une autonomie et d’une auto-administration substantielles, compte pleinement tenu de l’annexe 2 et des Accords de Rambouillet (S/1999/648) ;

 Exercer les fonctions d’administration civile de base là où cela sera nécessaire et tant qu’il y aura lieu de le faire ;

 Organiser et superviser la mise en place d’institutions provisoires pour une auto-administration autonome et démocratique en attendant un règlement politique, notamment la tenue d’élections ;

 Transférer ses responsabilités administratives aux institutions susvisées, à mesure qu’elles auront été mises en place, tout en supervisant et en facilitant le renforcement des institutions locales provisoires du Kosovo, de même que les autres activités de consolidation de la paix ;

 Faciliter un processus politique visant à déterminer le statut futur du Kosovo, en tenant compte des Accords de Rambouillet ;

 À un stade final, superviser le transfert des pouvoirs des institutions provisoires du Kosovo aux institutions qui auront été établies dans le cadre d’un règlement politique ;

 Faciliter la reconstruction des infrastructures essentielles et le relèvement de l’économie ;

 En coordination avec les organisations internationales à vocation humanitaire, faciliter l’acheminement de l’aide humanitaire et des secours aux sinistrés ;

 Maintenir l’ordre public, notamment en mettant en place des forces de police locales et, entretemps, en déployant du personnel international de police servant au Kosovo ;

 Défendre et promouvoir les droits de l’homme ;

 Veiller à ce que tous les réfugiés et personnes déplacées puissent rentrer chez eux en toute sécurité et sans entrave au Kosovo.

À la suite de la déclaration d’indépendance de l’Assemblée des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo le 17 février 2008, le Secrétaire général a déclaré que la résolution 1244 restait le cadre légal du mandat de la MINUK dans l’attente des prochaines décisions du Conseil de sécurité. Le 16 février précédent, l’UE annonce la création de l’EULEX Kosovo, qui sera appelée à remplacer officiellement la MINUK 120 jours plus tard.

31 mars 2010