Politique de maintien de la paix

La politique de maintien de la paix des Pays-Bas repose sur un engagement constant des forces armées néerlandaises dans les opérations de paix. Empreint d’un pragmatisme historique, doté d’une tradition séculaire d’ouverture sur le monde et de tolérance, le pays est aussi profondément atlantiste et engagé vis-à-vis du système de sécurité collective des Nations Unies. La Haye accueille d’ailleurs le siège de nombreuses institutions internationales, à l’instar de New-York, Genève ou Bruxelles.

Au cœur de la politique de sécurité des Pays-Bas depuis 1945, l’engagement envers le système de sécurité collective onusien cohabite avec la défense dans le cadre de l’OTAN. Ces deux dimensions vont commencer à se rejoindre lorsque, dans les années 1990, les Néerlandais vont progressivement s’orienter vers une « politique de sécurité active » : une politique de sécurité qui « ne se limite pas uniquement à la sécurité territoriale ni à celle de l’Alliance ; il y a également le maintien de l’ordre juridique international et le respect des droits de l’homme. Cette politique s’appuie sur une armée moderne  » (Ministère de la défense, Defensie Nota 2000). L’idéalisme qui transparaît au travers des expressions « maintien de l’ordre juridique international » et « respect des droits de l’Homme » est une particularité de la politique extérieure néerlandaise. Cet idéalisme, ou internationalisme, constitue l’un des trois piliers de cette dernière – à côté du pilier maritime/commercial et du pilier neutraliste/abstentionniste. Ces trois tendances, qui correspondent à un triptyque de lignes directrices – Paix, Profit, Principes – font des Pays-Bas un acteur singulier du maintien de la paix.

Le maintien et la promotion de l’ordre juridique international est explicitement assimilé à l’intérêt national néerlandais, dès lors que celui-ci est considéré dans le cadre global des relations internationales. En conséquence, trois missions principales des forces armées : défendre et protéger les intérêts du Royaume, maintenir et promouvoir l’ordre légal international, aider les autorités civiles dans le contexte de l’application de la loi et de l’action humanitaire au niveau national et international. Ces dispositions ont été intégrées dans la Loi fondamentale (Grondwet – articles 90, 97 et 100).

Les « autres missions » correspondent aux tâches nécessaires à la mise en œuvre des premières. Il s’agit, entre autres, de la défense dans le cadre de l’Alliance et de la participation à une opération d’imposition de la paix, et jusqu’à quatre opérations de maintien de la paix. Le Niveau d’Ambition, défini par les Accords gouvernementaux, détermine notamment les contributions aux opérations de paix, ainsi que l’effort financier maximal concédé pour la défense collective, la gestion de crises, le maintien de la paix et les opérations humanitaires.

Comme le reste de ses partenaires d’Europe occidentale, le pays avait entamé dès 1991 une réflexion massive sur les réformes devant découler des bouleversements de l’ordre international. En quinze ans, plusieurs ajustements ont donc été opérés, mais l’héritage politique et les lignes directrices sont globalement demeurées inchangées.

D’une part, l’engagement au sein de la communauté euro-atlantique n’est à aucun moment remis en question. La défense des Pays-Bas et de ses territoires outre-mer reste prioritaire, tout comme la protection de l’intégrité territoriale de l’Alliance. Cependant une place nouvelle va être réservée, dès 1991, aux opérations de maintien de la paix et de gestion de crises – moment où l’OTAN se propose de jouer un rôle dans ce domaine. Cette nécessité stratégique découle de l’identification de nouvelles menaces de type intra-étatique, non militaire, transnational, asymétrique. Les deux premières font référence aux guerres civiles qui éclatent à la faveur du « dégel » géopolitique de fin de guerre froide, ainsi qu’aux menaces molles (catastrophes écologiques, raréfaction des ressources naturelles). Les deux dernières aux mouvements transnationaux qui versent dans le crime organisé ou le terrorisme – des préoccupations qui s’affirment au fil de la décennie.

L’analyse stratégique du nouvel environnement international retenue par les Pays-Bas colle parfaitement à l’idée de « sécurité élargie » définie par le Nouveau Concept stratégique de l’Alliance dès 1991 – qui prend acte de l’interdépendance croissante entre Etats. Ce consensus concerne particulièrement les peuples du Benelux (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg) pour qui, depuis des siècles, le danger venait des grands voisins allemand et français. L’effondrement de l’URSS à l’Est et la poursuite de l’intégration politique en Europe consacrent l’idée que les menaces sont ailleurs, et la nécessité de restructurer les armées autour de la projection de forces.

D’autre part, l’engagement internationaliste des Pays-Bas s’intensifie, parallèlement à la multiplication des opérations onusiennes. Cet engagement en faveur de la sécurité collective est cependant gravement remis en cause en 1995 par les massacres de Srebrenica, dont quelques 400 casques bleus néerlandais avaient la garde. Entre les engagements ONU, les nouveaux engagements OTAN et enfin les missions civilo-militaires de l’Union européenne, les Pays-Bas vont donc repenser les conditions de leur participation au maintien de la paix.

Ces grandes évolutions de l’après-guerre froide doivent composer avec deux contraintes interdépendantes : les restrictions budgétaires et la diminution continue des effectifs. De 1991 à 2005 (année de parution de la Doctrine de Défense des Pays-Bas), les différents ajustements préservent un certain équilibre entre les tâches traditionnelles et nouvelles missions – qui n’ont donc pas la priorité. Par ailleurs, le « niveau d’ambition » arrêté en 1993 est conservé jusqu’alors – il équivaut à la capacité d’engager un bataillon (ou équivalent aérien/naval) dans quatre opérations de maintien de la paix simultanées, et une brigade dans une opération d’imposition de la paix.

Cependant la « politique de sécurité active » des Pays-Bas, développée en 1999, ne relève pas exclusivement du domaine militaire. Multisectorielle, cette politique prend également appui sur les domaines politique, économique, humanitaire. Elle demande une action de grande envergure, aux multiples facettes, impliquant une coopération civilo-militaire – particulièrement en ce qui concerne les opérations de paix. La tentative d’accroître le rôle des moyens non militaires tant dans la prévention/reconstruction que dans la gestion des crises s’est traduite par la mise en place de mécanismes de coordination entre le Ministère de la Défense, les Affaires étrangères et la Coopération au Développement.

L’Union européenne a suivi une logique similaire, lors des différentes phases de la mise en place de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Les autorités néerlandaises se sont résolument engagées dans le développement des capacités militaires autonomes de l’UE – force de réaction, groupements tactiques – et dans nombre de ses opérations depuis 2003. Et ce même si l’Alliance conserve, aux yeux des autorités néerlandaises, le primat sur la PESD.

En effet, si l’Union européenne mène de nombreux types d’opérations de paix, l’OTAN conserve une capacité d’action militaire incomparable. Or les nouvelles menaces, telles que perçues par les Pays-Bas, exigent une capacité de gestion de crises au sens large – dont les opérations de soutien à la paix ne sont que l’un des éléments. En 1999, dans Security in a changing world, on pouvait lire : « aujourd’hui, si de nouvelles ressources militaires sont déployées, c’est le résultat de l’instabilité de régions ou de pays au-delà de la zone OTAN, dans des situations qui pourraient conduire à des crises ». Outre la dégradation des relations interétatiques dans des régions comme le Moyen-Orient, l’Afrique ou l’Europe orientale/Caucase, la Defensiedoctrine de 2005 affirme que la sécurité de l’Europe peut être menacée par les Etats faillis ou en déliquescence, le terrorisme, les « Etats voyous » et la prolifération des armes de destruction massives.

Structures décisionnelles politiques et militaires

Les casques bleus néerlandais ont contribué au succès des opérations de paix, dans les années 1990, mais n’ont pas été épargnés par leurs épisodes les plus dramatiques. A tel point qu’on peut parler, aux Pays-Bas, d’un « syndrome de Srebrenica », tant l’image des forces néerlandaises est désormais associée au massacre de près de 10.000 civils (chiffres du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie) de l’enclave musulmane en Bosnie-Herzégovine. Le 11 juillet 1995, Srebrenica, déclarée « zone de sécurité » par l’ONU, gardée par 400 casques bleus néerlandais, avait été investie par les Serbes de Ratko Mladic. Devant la supériorité des forces armées serbes, les casques bleus du Dutchbat n’avaient pas défendu les civils de la zone, ouvrant la porte aux massacres et au déplacement de près de 40.000 personnes. Les demandes de renforts du contingent n’avaient pas été relayées par le gouvernement néerlandais, et aucune opération de secours n’avait été lancée. Les frappes de l’OTAN sur les positions serbes avaient été immédiatement interrompues, sur demande du gouvernement confronté aux menaces des Serbes de Pale, qui détenaient 40 casques bleus en otage. L’« épuration ethnique » s’était déroulée sous les yeux des soldats néerlandais.

Le 28 juillet de cette même année, les Ministres des Affaires étrangères et de la Défense chargeaient la Deuxième chambre de développer un cadre de référence pour la prise de décision quant à l’engagement d’unités militaires à l’étranger. Ce cadre devait tirer les leçons des opérations des années 1990, et être suffisamment flexible pour convenir à différents types de missions et à des circonstances changeantes. Six ans et quelques rapports plus tard, le législatif et l’exécutif se mirent d’accord sur ce cadre de référence (toetsingskader) devant servir au gouvernement, ainsi qu’au Parlement, pour la prise de décision relative à un engagement de forces néerlandaises dans une opération de gestion de crise ou de soutien à la paix. Le Parlement vota deux motions (26454 n°14 & 15) et la loi fondamentale fut modifiée (articles 97 et 100) pour prendre en compte les réformes touchant à l’engagement des forces armées dans ces nouvelles missions.

Toute décision de contribution à une opération de paix doit donc être passée au crible du cadre de référence de 2001 (les « critères parlementaires »), qui aborde les raisons de la participation, le contexte politique de l’opération, sa cohérence avec les efforts diplomatiques, le mandat, les règles d’engagement qui doivent être « robustes », ainsi que les risques encourus par le personnel néerlandais. C’est le gouvernement – Premier Ministre, Ministre des Affaires étrangères, Ministre de la Défense – qui décide de l’opportunité d’engager des forces et du type d’opération. Il est dépositaire de l’autorité suprême et exclusive sur les forces armées. Néanmoins, en vertu de sa responsabilité politique vis-à-vis du législatif, un devoir d’information actif du Parlement lui incombe, à tous les stades de la décision – sauf dans le cas où l’information mettrait en cause la sécurité de la mission.

La gestion militaire de l’opération ressortit quant à elle du Ministère de la Défense. Le Chef de l’Etat-major est responsable de la planification et de la direction des opérations militaires de gestion de crises (qui comprennent les opérations de soutien à la paix) et des opérations humanitaires. La fonction d’alerte rapide revient au Service de Renseignement militaire et de Sécurité (MIVD). Parallèlement à l’évaluation de l’opportunité d’une participation néerlandaise, l’Etat-major entame la planification et élabore une recommandation sur la forme que devrait prendre l’engagement, dans la perspective d’une décision politique éventuelle. Si cette dernière est affirmative, le Chef d’Etat-major émet une directive opérationnelle. Le transfert d’autorité au Commandant d’Opération ne concerne que la dimension opérationnelle – le gouvernement, ou l’Etat-major en son nom, conserve le full command. Après consultation avec les autorités nationales et internationales, le gouvernement établit les objectifs militaro-stratégiques et pose les conditions requises (avec le Parlement le cas échéant) pour le déploiement de son contingent. Toute évolution du mandat ou événement pouvant influer sur celui-ci doit être notifié au Parlement.

Evolution de la participation

Entre l’intervention des Nations Unies en Corée et la deuxième guerre du Golfe, auxquelles les Pays-Bas ont pris part, les soldats néerlandais ont été impliqués dans plusieurs opérations de maintien de la paix, comme l’ONUC au Congo ou l’UNIPOM. Mais la participation néerlandaise aux opérations « casques bleus » connaît son apogée dans les années 1990, en ex-Yougoslavie, au Cambodge, en Haïti, ou dans la région des Grands Lacs africains. Progressivement, à partir de 1995, le pays consacre l’essentiel de ses ressources aux opérations de paix menées sous l’égide de l’OTAN et de l’Union européenne.

Peut-on parler d’un « tournant » de la politique de maintien de la paix des Pays-Bas ? La remise en cause du comportement de certains Casques bleus et des décisions du gouvernement néerlandais lors des massacres de Srebrenica, en 1995, a eu un impact certain sur les conditions et les modalités d’engagement dans des opérations de paix. Le pays va maintenir son implication, mais dans un cadre euro-atlantique. Quand il s’agit de l’ONU, la relation de l’opinion publique avec ses forces armées et ses hommes politiques reste hantée par le spectre de Srebrenica. En novembre 1996, le gouvernement néerlandais avait chargé l’Institut néerlandais de documentation sur la guerre (NIOD) de mener une étude sur la chute de cette prétendue zone de sécurité. Les 6800 pages du rapport seront publiées le 10 avril 2002 : relativement clément pour les Pays-Bas, très critique à l’égard de l’ONU et de ses « missions impossibles », il conclut néanmoins à la responsabilité des autorités politiques dans l’échec du Dutchbat. Moins d’une semaine plus tard, le gouvernement de Wim Kok démissionne, un mois avant le terme de son mandat – reconnaissant que la « co-responsabilité » de son pays dans les massacres ne pouvait demeurer sans conclusion politique. Un geste fort qui étonna les opinions publiques européennes, même si des facteurs d’ordre intérieur pesèrent sans doute lourdement sur la décision de provoquer des élections anticipées.

Il n’en reste pas moins que le pays a mené une réflexion approfondie sur les réformes à mener en matière de maintien de la paix, soutenu les conclusions de Lakhdar Brahimi, et demeure en 2006 parmi les dix plus gros contributeurs financiers au budget des opérations de paix. Le pays a conservé un certain prestige au sein des Nations Unies. En 1998, il a d’ailleurs été élu, pour deux ans, au rang de membre non permanent du Conseil de sécurité. Une élection vécue comme une « victoire », et accueillie par le pays comme une occasion de réaffirmer le rôle de la diplomatie néerlandaise en faveur de l’ordre juridique et de la stabilité internationale.

Cependant il n’y a plus de commune mesure entre la contribution néerlandaise aux opérations ONU et OTAN/UE. Certes, le « Niveau d’Ambition » pour les opérations de paix n’a pas été modifié depuis 1991 – et la participation des Pays-Bas n’a pas connu de ralentissement, au contraire. Mais sa politique de maintien de la paix a pris acte, et a contribué, à l’émergence et au renforcement du rôle de l’OTAN et de l’Union européenne dans la gestion de crises et la prévention des conflits – ces deux organisations emportant aujourd’hui les plus grosses contributions militaires néerlandaises, respectivement en Afghanistan et en Bosnie-Herzégovine.

Depuis 2000, le pays oscille entre la 50ème et la 71ème place (octobre 2006) des pays contributeurs de troupes aux opérations des Nations Unies. A l’engagement massif des Pays-Bas dans les opérations euro-atlantiques et européennes correspond une contribution relativement limitée au personnel en uniforme des Nations Unies. Vingt-trois soldats ont perdu la vie dans le cadre de 8 opérations de paix onusiennes. Mais ce n’est pas la doctrine du « zéro mort » qui conditionne l’engagement du pays : celui-ci va s’impliquer dans des conditions hostiles au Sud de l’Afghanistan, où il décide de renforcer sa participation durant l’hiver 2006, alors qu’il doit reprendre le commandement de l’ISAF.

En d’autres termes, le pays s’engage aussi bien dans les missions civiles que dans des opérations militaires de haute intensité – ce qui suggère que la pratique néerlandaise du soutien à la paix doit s’envisager comme une première ligne de défense à l’étranger. Une défense qui repose sur la fidélité à l’Alliance atlantique et la promotion de la sécurité collective. Une vision pragmatique de la sécurité, où l’usage de la force armée côtoie l’investissement dans des missions civiles de soutien à la paix.

Cette politique de sécurité ambitieuse, pour une petite puissance européenne, correspond à une application assez complète de la Stratégie de sécurité européenne, qui promeut une conception interdépendante des menaces et une politique globale de sécurité. Alors que la coopération au développement reste un levier de base de l’influence des Pays-Bas, les soldats néerlandais sont massivement présents dans le Sud de l’Afghanistan, où ils doivent essuyer des attaques récurrentes de la résistance taliban. Ces hostilités, qui posent la question du dérapage de l’ISAF ou de l’évolution de son mandat, n’ont pas fait reculer les Pays-Bas. Le pays participe de surcroît à Enduring Freedom, et est militairement présent, dans une moindre mesure certes, en Irak. C’est dans ce contexte que le ministre de la Défense Henk Kamp annonce, le 3 novembre 2006, son intention de décorer 850 anciens casques bleus ayant servi en Bosnie-Herzégovine. Une tentative bien maladroite de dépasser le « syndrome de Srebrenica ».

Galia Glume
Chercheure
Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI)
Université catholique de Louvain