Lors du 60ème sommet mondial des Nations Unies, à l’automne 2005, l’Assemblée générale a adopté le principe de la Responsabilité de protéger, sous le titre « Devoir de protéger des populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité ». En plus de l’action énergique de certains États, c’est l’évolution des normes et des missions de l’ONU sur le terrain, mais aussi une réflexion large - basée sur les notions de droit d’ingérence ou d’intervention « humanitaire » -, qui ont contribué à la reconnaissance de ce principe par les Nations Unies.

Le concept de Responsabilité de protéger est apparu en 2002, dans le sillage du rapport Brahimi sur les opérations de paix. La Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats, créée à l’initiative du Canada et d’un groupe de grandes fondations, délivre alors un rapport sur le principe et les modalités de la Responsabilité de protéger (rapport Evans-Sahnoun). Les conclusions de cette réflexion majeure seront reprises, en 2005, par le rapport du Groupe de Haut Niveau sur les menaces, les défis et le changement, ainsi que par le Secrétaire général, dans le contexte de la réforme des Nations Unies.

Un postulat

La Responsabilité de protéger repose sur le postulat suivant : la souveraineté est davantage qu’un principe fonctionnel des relations internationales. Elle implique une responsabilité externe de respect de la souveraineté des autres États, mais aussi, de façon croissante, une responsabilité interne de respect de la dignité et des droits fondamentaux des populations vivant sur le territoire de l’Etat. Si la communauté internationale reconnaît la première, elle ne peut rester totalement étrangère à la seconde. Autrement dit, un État qui faillirait à son devoir de protection envers sa population civile « activerait » une responsabilité « subsidiaire » de la communauté internationale. Cette responsabilité pourrait donner lieu à une intervention, à savoir, selon le rapport Evans-Sahnoun, des mesures prises contre un État ou contre ses dirigeants, sans leur consentement, à des fins qui sont présentées comme étant humanitaires ou protectrices.

photo : ONU

Cette logique de double responsabilité, qui sous-tend le concept, a été limitée par les Nations Unies aux cas de génocides, crimes de guerre, nettoyages ethniques et crimes contre l’humanité. Celles-ci réaffirment que c’est à chaque État qu’incombe ce devoir de protection ; mais qu’il « incombe également à la communauté internationale, dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies, de mettre en oeuvre les moyens diplomatiques, humanitaires et autres moyens pacifiques appropriés, conformément aux Chapitres VI et VIII de la Charte des Nations Unies, afin d’aider à protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité » (A/RES/59/314, par.138).

Dans ce contexte, les Nations Unies se sont déclarées prêtes à « mener en temps voulu une action collective résolue, par l’entremise du Conseil de sécurité, conformément à la Charte, notamment son Chapitre VII, au cas par cas et en coopération, le cas échéant, avec les organisations régionales compétentes, lorsque ces moyens pacifiques se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité » (A/RES/59/314, par.139).

La Responsabilité de protéger demeure donc soumise au principe de subsidiarité ; la notion d’intervention doit en outre s’entendre au sens large, et être cohérente avec la logique de la Charte, à savoir graduelle. Ayant été reconnu par l’ensemble des États membres de l’ONU, le devoir de protection ne doit pas constituer une remise en cause du principe de non ingérence ou de la souveraineté étatique, fondement des relations internationales - ni la justification d’un interventionnisme illimité : le seuil de sa mise en œuvre, dans le cadre des Nations Unies, a été fixé aux cas extrêmes de génocide, de crimes de guerre, de nettoyage ethnique ou de crimes contre l’humanité. Le document final du Sommet de l’automne 2005 ne stipule pas la marche à suivre en cas d’imminence de ces menaces, mais il évoque la mise en place d’un système d’alerte rapide, et force est de constater que le Conseil de sécurité a déjà invoqué le chapitre VII de manière préventive, en qualifiant des massacres de menace contre la paix et la sécurité internationales, sans qu’un génocide ait été avéré.

L’adoption par les Nations Unies, de la Responsabilité de protéger (ou devoir de protection), fait-elle de ce principe, comme le préconisait le Secrétaire général, « une nouvelle norme prescrivant une obligation collective internationale de protection » ? La Responsabilité de protéger, (qui est concernée par deux paragraphes - 138 et 139 - du document final du Sommet mondial,) n’a pas fait l’objet d’une résolution particulière du Conseil de sécurité. Cependant, ce dernier s’y est depuis lors référé nommément, notamment à l’alinéa 4 de sa résolution 1674 du 28 avril 2006 concernant la protection des civils en situation de conflit.

La reconnaissance du principe par l’ONU, soutenue par les efforts remarquables du Canada, peut être considérée comme un aboutissement : depuis la fin des années 1990, la protection humaine a gagné du terrain en tant que référence pour l’action collective en cas de menaces massives contre des populations civiles.

D’une part, depuis les échecs de certaines opérations de paix dans les années 1990, la question de la protection des civils en temps de guerre a retenu l’attention du Conseil de sécurité. En 2000, le Conseil de sécurité avait établi dans sa résolution 1296, que les pratiques qui consistent à prendre délibérément pour cible des civils, à commettre des violations systématiques, flagrantes et généralisées du droit international humanitaire, ainsi qu’à refuser au personnel humanitaire l’accès aux civils durant un conflit armé, pouvaient constituer une menace contre la paix et la sécurité internationales. Le Conseil de sécurité affirmait être disposé, le cas échéant, à prendre les mesures appropriées - et à veiller à ce que les opérations de maintien de la paix se chargent, si possible, de la protection des civils en cas de menace imminente contre leur intégrité physique. En outre, des résolutions à portée générale concernant les opérations de maintien de la paix et la protection des civils, des femmes et des enfants sont régulièrement adoptées par le Conseil.

D’autre part, la protection humaine a pris une place considérable, depuis cinq ou six ans, dans les opérations de paix, que ce soit en termes de mandats, de règles d’engagement ou d’effectifs. Conformément aux recommandations du rapport Brahimi, le Conseil de sécurité, de façon croissante, inclut la protection des civils dans les mandats qu’il délivre, et ce au titre du Chapitre VII. Si l’expansion des opérations de paix s’est ralentie au début de la décennie, dans le sillage des déboires de la MINUSIL, en Sierra Leone, la croissance s’est paradoxalement accélérée après la crise irakienne de 2003, et les effectifs des opérations de paix ont suivi cette courbe de croissance. En dépit des problèmes considérables de mise en œuvre de ces missions, de façon toujours plus importante, les stratégies « anti-cités » ou de la terre brûlée sont considérées comme des menaces contre la paix et la sécurité internationales.

Une mise en œuvre difficile

Cependant, la mise en œuvre de la Responsabilité de protéger devra faire face à des défis considérables, au premier titre desquels la présence de l’indispensable volonté politique et d’un consensus international. Face aux possibilités d’instrumentalisation du principe à des fins de politique étrangère, c’est ce dernier qui constituera le gage de légitimité de son application.

Mais d’autres écueils existent. Même en présence de volonté politique et en cas d’accord sur une intervention, un obstacle récurrent à la mise en œuvre de la protection des populations est constitué par le manque de moyens et de capacités des acteurs du maintien de la paix. Le Système des forces en attente des Nations Unies, lancé au milieu des années 1990, n’est pas fiable, et l’implication des organisations régionales soumise à une conditionnalité à la fois politique et opérationnelle.

photo : Human Security Report

La situation hybride des années 1990 s’est orientée vers un certain modus vivendi, que l’ONU cherche d’ailleurs à optimaliser. On constate ces dernières années un accroissement du rôle des organisations régionales vis-à-vis des opérations de paix : accroissement géographique pour l’OTAN et l’UE ; accroissement en termes de tâches pour les organisations africaines (Union Africaine, CEDEAO, CEMAC) qui ont multiplié leurs contributions au maintien de la paix. Mais eu égard aux exigences du maintien de la paix en Afrique, ces dernières organisations connaissent un déficit sérieux en termes de moyens et de capacités, et les mécanismes de prévention des conflits sont tributaires de mesures de confiance entre Etats, bien souvent insuffisantes. Ces problèmes structurels pèsent sur les missions de protection, qui subissent un impératif de déploiement rapide, clé de l’action préventive. Face à ces obstacles, des coopérations à la fois ponctuelles (appui de l’Union africaine par l’OTAN et l’Union européenne au Darfour) et structurelles (programmes bi- et multilatéraux de soutien au développement de capacités de maintien de la paix) ont été mises en place ces dernières années.

Par ailleurs, la reconnaissance, par la communauté internationale et ses opinions publiques, de l’existence d’une situation de génocide ou de massacres à grande échelle, repose sur un processus d’information parfois trop lent en regard de la propagation rapide des violences contre les civils. Comment, de surcroît, reconnaître l’imminence d’une menace de génocide ? Et si reconnaissance il y a, encore faut-il que les moyens mis en œuvre soient efficaces et que l’intervention ne contribue pas à générer une situation humanitaire plus grave que celle qu’elle entendait éviter. Ce dernier élément - prévisions raisonnables de réussite de l’intervention - constituait d’ailleurs l’un des critères du rapport Evans-Sahnoun quant à un usage éventuel de la force armée pour assurer la protection de populations.

En outre, si le principe de la Responsabilité de protéger en tant que norme d’action ne concernera les prérogatives du Conseil de sécurité que dans les cas extrêmes susmentionnés, la protection humaine doit s’entendre de manière large, à défaut de quoi le devoir de protection serait totalement inefficace et inapplicable. Le rapport Evans-Sahnoun définissait d’ailleurs la Responsabilité de protéger comme la responsabilité (1) de prévenir ; (2) de réagir ; (3) de reconstruire.

Hormis le Conseil de sécurité, d’autres acteurs onusiens ont donc un rôle crucial à jouer, notamment en matière de prévention : le nouveau Conseil des droits de l’homme, la Commission de consolidation pour la paix, le Conseil économique et social, le Secrétaire général, les missions d’établissement des faits ainsi qu’un mécanisme d’alerte précoce, les acteurs humanitaires et des opérations de paix - et en premier lieu, les États membres.

Galia Glume
Centre d’études des crises et des conflits internationaux
Université catholique de Louvain